Обязаны ли банки выдавать наличные?

Авторы: Рафаэль Бакш и Гийом Лепек

Банк — это там, где деньги. Или всё-таки нет?

Уильям Саттон, смелый американский грабитель банков, по оценкам, за свою сорокалетнюю преступную карьеру ограбил более 100 банков в начале XX века. После его ареста журналист спросил его, почему он грабит банки. Саттон, как говорят, ответил: «Потому что там деньги.»

Этот прямой ответ стал метафорой для сосредоточения на самом очевидном курсе действий. Например, в медицине закон Саттона напоминает врачам, что при диагностике симптомов самое простое объяснение обычно правильное.

Но остаётся ли банк всё ещё там, где деньги? Или хотя бы наличные?

Дания не зафиксировала ни одного банковского ограбления с 2001 года. В банках Дании больше не хранят наличные деньги. 15 сентября 2025 года, после объявления австрийского банка Oberbank о прекращении предоставления наличных услуг в Баварии, депутат Европарламента Рада Лайкова спросила Европейскую комиссию, не приведёт ли следование другим банками примеру Oberbank к фактическому отказу от наличных и соответствует ли такое решение европейскому законодательству.

Иными словами, обязаны ли банки по закону предоставлять наличные услуги? То, что казалось очевидным раньше, теперь требует юридической проверки.

Доступ к наличным в европейском праве: формальное право без структурных гарантий

Доступ к наличным деньгам — яркий пример. На европейском и национальном уровнях право снимать наличные формально признаётся, в частности, через право на базовый платежный счёт и статус законного платежного средства — банкнот и монет. Однако физическая инфраструктура, обеспечивающая этот доступ — банкоматы, отделения банков, логистика наличных и пункты снятия — не подчинена обязательствам о территориальной доступности на уровне ЕС. Инфраструктура наличных в основном регулируется рыночными соображениями.

Постоянное сокращение сетей банкоматов по всей Европе часто объясняется рациональной адаптацией к снижению использования наличных и цифровизации. Хотя эти тенденции подтверждены эмпирически, они скрывают более глубокую юридическую проблему: растущее расхождение между формально признанными правами доступа и отсутствием обязательств, гарантирующих материальные условия их реализации.

В таких условиях проблема не в отсутствии закона, а в внутренней структуре самого правового нормы: доступ к наличным формально признаётся, но правовой порядок воздерживается от введения структурных обязательств, гарантирующих существование и территориальное распределение инфраструктуры для его осуществления.

Европейское банковское право безусловно признаёт доступ к наличным как законную проблему. Через инструменты защиты потребителей, регулирование платежных услуг и стандарты доступности ЕС постепенно формирует доступ к наличным как часть финансовой инклюзии.

Ключевым элементом этой системы является Директива 2014/92/EU — Директива о платежных счетах (PAD), которая устанавливает право на доступ к базовому платежному счету для потребителей, законно проживающих в Союзе. Среди услуг, связанных с таким счётом, прямо указано право на снятие и внесение наличных. Таким образом, доступ к наличным признаётся важной частью минимальной банковской функциональности наряду с депозитами, переводами и платежами картой.

Однако это признание носит исключительно функциональный характер. Директива гарантирует доступ к услуге — снятию наличных — без регулирования условий её предоставления на практике. Она не налагает обязательств на кредитные учреждения поддерживать определённую плотность отделений или банкоматов, обеспечивать территориальное покрытие или сохранять пункты доступа в менее прибыльных или малонаселённых районах.

Эта структурная ограниченность особенно очевидна в подходе европейского законодательства к доступности. Доступность здесь понимается не как требование обеспечить наличие инфраструктуры для наличных, а как набор условий, регулирующих, как должна быть спроектирована и функционировать существующая инфраструктура.

Директива (ЕС) 2019/882 — Европейский акт о доступности — ясно иллюстрирует этот подход. Она вводит подробные технические и удобства стандарты для банкоматов, чтобы обеспечить доступ для лиц с ограниченными возможностями. Доступность понимается как соответствие инфраструктуры — её интерфейсов, физического дизайна и способов взаимодействия — а не как вопрос наличия или территориального присутствия. Регуляторная забота заключается в как организовать доступ, когда он уже есть, а не в должен ли такой доступ существовать.

В этом смысле европейское право защищает доступ к наличным только на уровне инфраструктуры. Оно предполагает существование банкоматов и других пунктов снятия наличных, не налагая обязательств по их финансированию или участию в создании инфраструктуры. Доступность действует исходя из предположения о наличии инфраструктуры, но не способствует её созданию.

В совокупности эти инструменты защищают доступ к наличным там, где инфраструктура уже есть, но не гарантируют её наличие. Европейское право закрепляет доступ как формальное право и техническое взаимодействие, а не как территориально гарантированную услугу. В результате формируется правовая рамка, в которой доступ к наличным признаётся в принципе, но остаётся материально зависимым.

Эффективность, действенность и нормативная неполнота

Описанная ситуация требует концептуальной ясности. Необходимо оценить соотношение между правовыми нормами и их практическим функционированием.

Это обычно делается через понятия эффективности и действенности. В юридической теории эффективность — это способность закона, правовой меры или средства достигать задуманного результата в идеальных или контролируемых условиях.[1] Действенность же — это степень реализации правовых правил в социальных практиках, то есть насколько фактически принимаются или реализуются предписанные поведения.[2]

Применительно к доступу к наличным эта разница выявляет особую проблему. С точки зрения действенности, правовая база реализована лишь частично: право существует, но его осуществление зависит от инфраструктуры, содержание и распределение которой не регулируются законом. С точки зрения эффективности, цель обеспечить эффективный доступ к наличным достигается лишь частично, поскольку закон не организует условия, необходимые для этого.

С чисто нормативной точки зрения, проблема доступа к наличным формулируется точно. Правовой порядок предписывает результат — доступ к наличным — но оставляет нерегулированным сопутствующие действия, от которых зависит его реализация, — содержание и территориальное распределение инфраструктуры наличных. Такая конфигурация — лакуна модальностей: ситуация, когда норма предписывает результат, но не определяет условий его достижения.[3]

Проблема не в том, что закон не говорит, а в том, что он говорит неполностью.

Универсальные услуги, монополия и национальные меры

Отсутствие структурных обязательств в европейском банковском праве кажется особенно поразительным в сравнении с подходами, принятыми в других сетевых отраслях. В таких секторах, как почтовая связь, телекоммуникации и энергетика, ЕС давно признал, что рыночные силы одних лишь не могут обеспечить равный доступ к важнейшим услугам. Обязательства по обеспечению универсальных услуг накладывают территориальное покрытие, непрерывность и доступность независимо от прибыльности.[4]

Доступ к наличным деньгам обладает сходными структурными характеристиками. Он необходим для доступа к важнейшим товарам и услугам, зависит от физической инфраструктуры и особенно уязвим к рыночным сбоям в менее прибыльных районах. С этой точки зрения, отсутствие аналогичных обязательств в банковском праве всё более трудно оправдать.

Помимо рамок универсальных услуг, доступ к наличным вызывает отдельный регуляторный вопрос: концентрацию контроля над распределением наличных. Банки фактически монополизировали распространение наличных, поскольку ни одна другая организация не имеет такого же доступа к центральным банкам или способна обеспечить широкое распространение. С точки зрения регулирования, монопольная власть предполагает особую ответственность не искажать конкуренцию, что отражает идею, что рыночная власть сопряжена с соответствующими обязанностями в общественных интересах.[5]

В отсутствие обязательств на уровне ЕС несколько европейских государств приняли национальные меры по защите доступа к наличным, включая Австрию, Ирландию, Швецию, Францию, Нидерланды и Финляндию. Эти меры преследуют цели финансовой инклюзии и территориального равенства, но остаются фрагментарными и территориально ограниченными. Они выступают скорее как корректирующие механизмы, чем как выражение гармонизированного европейского права на доступность наличных.

Французское право иллюстрирует эту динамику. Доступ к наличным формально признаётся через право на банковский счёт и определение базовых банковских услуг в рамках Монетарного и финансового кодекса. В то же время, министрский ответ 2008 года прямо признал, что банкоматы не подчинены обязательствам общественных услуг, а их размещение определяется рыночными механизмами.[6]

Это порождает ещё один вопрос распределения: кто должен нести финансовую нагрузку по содержанию инфраструктуры наличных — потребители, банки, торговцы, центральные банки или налогоплательщики?
Если наличные способствуют общественным благам, таким как финансовая инклюзия, системная устойчивость и защита конфиденциальности, их сохранение не может рассматриваться как чисто коммерческая проблема. В принципе, товары, служащие общественным интересам, требуют коллективного финансирования. Однако текущая регуляторная рамка в значительной степени оставляет распределение затрат рыночным участникам.

Эффективность, не-закон и парадокс доступа

Закон Саттона предполагал, что доступ следует за ресурсом. Современное банковское право показывает разрушение этого совпадения. Наличные остаются, права признаются, но доступ сокращается.

Это расхождение не означает юридический вакуум. Доступ к наличным остаётся внутри правового порядка. Что изменилось — это интенсивность юридического давления на его конкретную организацию. Закон подтверждает право, но постепенно воздерживается от регулирования его территориальной реализации.

С социологической точки зрения, эта конфигурация созвучна с понятием не-закон, разработанным Жаном Карбонье: не отсутствие закона, а снижение юридического давления, при котором правовые нормы сосуществуют с другими формами ограничений — экономической прибыльностью, логистической оптимизацией и территориальной рационализацией. Не-закон здесь — не причина неэффективности, а её социальное проявление.[7]

Парадокс в том, что по мере исчезновения инфраструктуры для наличных уменьшается количество банковских ограблений. Однако снижение преступности за счёт ослабления законного доступа нельзя считать успехом регулирования.

Пересмотр интуиции Саттона приводит к финальному перевороту: если банки больше не грабят, потому что доступ к наличным больше не практикуется, задача банковского права — не принимать этот баланс, а восстановить условия, при которых доступ к наличным может быть как юридически подтверждён, так и материально гарантирован.

[1] А.-Ж. Арно, Энциклопедический словарь юридической теории и социологии права, LGDJ, 1993, статья «Эффективность».

[2] А.-Ж. Арно, Энциклопедический словарь юридической теории и социологии права, LGDJ, 1993, статья «Действенность».

[3] О. Пфершманн, «Лакуны и дополнения», в D. Алланд и S. Риалс (ред.), Словарь юридической культуры, PUF, колл. «Квадриг», 2003, стр. 911.

[4] См., например, Директиву 2002/22/EC Европейского парламента и Совета от 7 марта 2002 года о универсальных услугах и правах пользователей, касающихся сетей и услуг электронных коммуникаций (Директива о универсальных услугах), OJ L 108, 24 апреля 2002, стр. 51.

[5] Дело 322/81, Michelin v Commission [1983] ECR 3461, п. 57.

[6] Министрский ответ на письменный вопрос №17734 (г-н Море́ль-А-Л’Уиссье), Журнал официальных актов Национальной ассамблеи, Вопросы, 23 сентября 2008, стр. 8208.

[7] Интервью с Жаном Карбонье: «Страсть и легкость в понимании закона», интервью Анны Де Вита, стр. 647–676.