Обязаны ли банки выдавать наличные?

Авторы: Рафаэль Бакш и Гийом Лепек

Банк — это там, где деньги. Или всё-таки нет?

Уильям Саттон, смелый американский грабитель банков, по оценкам, за свою сорокалетнюю преступную карьеру в начале XX века ограбил более 100 банков. После его ареста журналист спросил его, почему он грабит банки. Саттон, как говорят, ответил: «Потому что там деньги.»

Этот прямой ответ стал метафорой для сосредоточения на самом очевидном курсе действий. Например, в медицине закон Саттона напоминает врачам, диагностирующим симптомы пациента, что самое простое объяснение обычно и есть правильное.

Но всё ли ещё так просто? Всё ли деньги — или хотя бы наличные — всё ещё находятся в банках?

Дания не зафиксировала ни одного банковского ограбления с 2001 года. В банках Дании больше не хранят наличные деньги. 15 сентября 2025 года, после объявления австрийского банка Oberbank о прекращении предоставления наличных услуг в Баварии, депутат Европарламента Рада Лайкова спросила Европейскую комиссию, может ли, если другие банки последуют примеру Oberbank, это фактически привести к отмене наличных и соответствует ли такое решение европейскому законодательству.

Иными словами, обязаны ли банки по закону предоставлять наличные услуги? То, что раньше казалось очевидным, теперь требует юридической проверки.

Доступ к наличным в европейском праве: формальное право без структурных гарантий

Доступ к наличным деньгам — яркий пример. На европейском и национальном уровнях право снимать наличные формально признается, в частности, через право на базовый платежный счет и статус законного платежного средства у банкнот и монет. Однако физическая инфраструктура, обеспечивающая этот доступ — банкоматы, отделения банков, логистика наличных и пункты снятия — не подчинена обязательствам о территориальной доступности на уровне ЕС. Инфраструктура наличных остается в основном под влиянием рыночных факторов.

Постоянное сокращение сетей банкоматов по всей Европе часто объясняется рациональной адаптацией к снижению использования наличных и цифровизации. Хотя эти тенденции подтверждены эмпирически, они скрывают более глубокую юридическую проблему: растущее расхождение между формально признанными правами доступа и отсутствием обязательств, гарантирующих материальные условия их осуществления.

В таких условиях проблема не в отсутствии закона, а в внутренней структуре самого правового норматива: доступ к наличным формально признается, но правовой порядок воздерживается от введения структурных обязательств, гарантирующих существование и территориальное распределение инфраструктуры, необходимой для его осуществления.

Европейское банковское право безусловно признает доступ к наличным как законную проблему. Через инструменты защиты потребителей, регулирование платежных услуг и стандарты доступности ЕС постепенно формируют доступ к наличным как часть финансовой инклюзии.

Ключевым элементом этой системы является Директива 2014/92/EU — Директива о платежных счетах (PAD), которая устанавливает право на доступ к базовому платежному счету для потребителей, законно проживающих в Союзе. Среди услуг, связанных с таким счетом, прямо указано право на снятие и внесение наличных. Таким образом, доступ к наличным признается неотъемлемой частью минимальной банковской функциональности наряду с депозитами, переводами и платежами картой.

Однако это признание носит исключительно функциональный характер. Директива гарантирует доступ к услуге — снятию наличных — без регулирования условий, при которых эта услуга должна быть предоставлена на практике. Она не налагает обязательств на кредитные учреждения поддерживать определенную плотность отделений или банкоматов, обеспечивать территориальное покрытие или сохранять пункты доступа в менее прибыльных или малонаселенных районах.

Эта структурная ограниченность особенно очевидна в подходе европейского законодательства к доступности. Доступность здесь понимается не как требование обеспечить существование инфраструктуры для наличных, а как набор условий, регулирующих, как должна быть спроектирована и функционировать существующая инфраструктура.

Директива (ЕС) 2019/882 — Европейский акт о доступности — ясно иллюстрирует этот подход. Она вводит подробные технические и удобные стандарты для банкоматов, чтобы обеспечить доступ для лиц с ограниченными возможностями. Доступность понимается как соответствие инфраструктуры — её интерфейсов, физического дизайна и способов взаимодействия — а не как вопрос наличия или территориального присутствия. Регуляторная забота сосредоточена на как организовать доступ, когда он уже есть, а не на должен ли такой доступ существовать.

В этом смысле европейское право защищает доступ к наличным только на уровне инфраструктуры. Оно предполагает существование банкоматов и других пунктов снятия, не налагая обязательств по их финансированию или созданию. Доступность действует как предположение наличия, но не способствует его созданию.

В совокупности эти инструменты защищают доступ к наличным там, где инфраструктура существует, но не гарантируют её наличие. Европейское право обеспечивает доступ как формальное право и техническое взаимодействие, а не как территориально гарантированную услугу. В результате формируется правовая рамка, в которой доступ к наличным признается в принципе, но остается материально зависимым.

Эффективность, действенность и нормативная неполнота

Описанная ситуация требует концептуальной ясности. Необходимо оценить соотношение между правовыми нормами и их практическим функционированием.

Это обычно делается через понятия эффективности и действенности. В юридической теории эффективность — это способность закона, правовой меры или средства достигать задуманного юридического результата в идеальных или контролируемых условиях.[1] Действенность же — это степень реализации правовых правил в социальных практиках, то есть насколько фактически принимаются или реализуются предписанные поведения.[2]

Применительно к доступу к наличным эта разница выявляет особую проблему. С точки зрения действенности, правовая база реализована лишь частично: право существует, но его осуществление зависит от инфраструктуры, содержание и распределение которой не регулируются законом. С точки зрения эффективности, цель обеспечить эффективный доступ к наличным достигается лишь частично, поскольку закон не организует условия, необходимые для достижения этого результата.

С чисто нормативной точки зрения, проблема доступа к наличным может быть точно сформулирована. Правовой порядок предписывает результат — доступ к наличным — и оставляет нерегулированным сопутствующие действия, от которых зависит его реализация, а именно — содержание и территориальное распределение наличной инфраструктуры. Такая конфигурация — лакуна модальностей: ситуация, когда правовая норма предписывает результат, но не определяет условий его достижения.[3]

Проблема не в том, что закон не говорит, а в том, что он говорит неполностью.

Универсальные услуги, монополия и национальные меры

Отсутствие структурных обязательств в европейском банковском праве кажется особенно поразительным в сравнении с подходами, принятыми в других сетевых отраслях. В таких секторах, как почтовые услуги, телекоммуникации и энергетика, ЕС давно признал, что рыночные силы одних лишь не могут гарантировать равный доступ к важнейшим услугам. Обязательства по обеспечению универсальных услуг накладывают территориальное покрытие, непрерывность и доступность независимо от прибыльности.[4]

Доступ к наличным деньгам разделяет эти структурные характеристики. Он является предпосылкой для доступа к важнейшим товарам и услугам, зависит от физической инфраструктуры и особенно уязвим к рыночным сбоям в менее прибыльных районах. С этой точки зрения, отсутствие аналогичных обязательств в банковском праве становится всё труднее оправдать.

Помимо рамок универсальных услуг, доступ к наличным вызывает отдельный регуляторный вопрос: концентрацию контроля над распределением наличных. Банки фактически монополизировали распространение наличных среди населения, поскольку ни одна другая организация не имеет такого доступа к центральным банкам или способа обеспечить широкое распространение. С точки зрения регулирования, монопольная власть предполагает особую ответственность не искажать конкуренцию, что отражает идею о том, что рыночная власть сопряжена с соответствующими обязанностями в общественных интересах.[5]

В отсутствие обязательств на уровне ЕС несколько европейских государств приняли национальные меры по защите доступа к наличным, включая Австрию, Ирландию, Швецию, Францию, Нидерланды и Финляндию. Эти меры преследуют цели финансовой инклюзии и территориального равенства, но остаются фрагментарными и территориально ограниченными. Они выступают скорее как корректирующие механизмы, чем как выражение гармонизированного европейского права на доступность наличных.

Французское право иллюстрирует эту динамику. Доступ к наличным формально признается через право на банковский счет и определение базовых банковских услуг в Монетарном и финансовом кодексе. В то же время, министрский ответ 2008 года явно признал, что банкоматы не подчинены обязательствам общественных услуг, и их развертывание зависит от рынка.[6]

Это порождает еще один вопрос распределения: кто должен нести финансовую нагрузку по содержанию инфраструктуры наличных — потребители, банки, торговцы, центральные банки или налогоплательщики?
Если наличные способствуют общественным благам, таким как финансовая инклюзия, системная устойчивость и защита конфиденциальности, их сохранение не может рассматриваться как чисто коммерческая проблема. В принципе, товары, служащие общественным интересам, требуют коллективного финансирования.
Однако текущая регуляторная рамка в значительной степени оставляет распределение затрат рыночным участникам.

Эффективность, не-закон и парадокс доступа

Закон Саттона предполагал, что доступ следует за ресурсом. Современное банковское право показывает, что эта совпадение разрушено. Наличные остаются, права признаются, но доступ сокращается.

Это расхождение не означает юридический вакуум. Доступ к наличным остается в рамках правового порядка. Что изменилось — это интенсивность юридического давления, применяемого к его конкретной организации. Закон подтверждает право, но постепенно воздерживается от регулирования его территориальной реализации.

С социологической точки зрения, эта конфигурация резонирует с понятием не-закон, разработанным Жаном Карбонье: не отсутствие закона, а снижение юридического давления, при котором правовые нормы сосуществуют с другими формами ограничений — экономической прибыльностью, логистической оптимизацией и территориальной рационализацией. Не-закон здесь — не причина неэффективности, а её социальное проявление.[7]

Парадокс в том, что по мере исчезновения инфраструктуры для наличных, снижается количество банковских ограблений. Однако снижение преступности за счет разрушения законного доступа нельзя считать успехом регулирования.

Пересмотр интуиции Саттона приводит к финальному перевороту: если банки больше не грабят, потому что доступ к наличным больше не практикуется, то задача банковского права — не принимать этот баланс, а восстановить условия, при которых доступ к наличным может быть как юридически подтвержден, так и материально гарантирован.

[1] А.-Ж. Арно, Энциклопедический словарь юридической теории и социологии права, LGDJ, 1993, статья «Эффективность».

[2] А.-Ж. Арно, Энциклопедический словарь юридической теории и социологии права, LGDJ, 1993, статья «Действенность».

[3] О. Пфершманн, «Лакуны и дополнения», в D. Алланд и S. Риальс (ред.), Словарь юридической культуры, PUF, колл. «Квадриг», 2003, с. 911.

[4] См., например, Директиву 2002/22/EC Европейского парламента и Совета от 7 марта 2002 г. о универсальных услугах и правах пользователей, касающихся сетей и услуг электронных коммуникаций (Директива о универсальных услугах), OJ L 108, 24 апреля 2002 г., с. 51.

[5] Дело 322/81, Michelin v Комиссия [1983] ECR 3461, п. 57.

[6] Министрский ответ на письменный вопрос №17734 (г-н Море́ль-А-Л’Уиссье), Журнал официальных актов Национальной ассамблеи, Вопросы, 23 сентября 2008 г., с. 8208.

[7] Интервью с Жаном Карбонье: «Страсть и легкость в смысле закона», интервью Анны Де Вита, стр. 647–676.