银行是否必须分发现金？

作者：拉斐尔·巴克什（Raphael Baksh）和吉约姆·勒佩克（Guillaume Lepecq）

银行就是钱所在之处。还是不是？

美国大胆的银行劫匪威利·萨顿（Willie Sutton）据估计在其四十年的犯罪生涯中劫掠了超过100家银行，这发生在20世纪初。被捕后，一名记者问他为什么抢银行。萨顿据说回答说：“因为那是钱所在的地方。”

这个直白的回答已成为关注最明显行动路径的隐喻。例如，在医学中，萨顿定律提醒医生在诊断患者症状时，最简单的解释通常是正确的。

但银行还是真正的钱所在之处吗？或者至少是现金？

丹麦自2001年以来未发生过一起银行抢劫案。丹麦的银行分行已不再携带现金。2025年9月15日，在奥地利的奥伯银行宣布停止为巴伐利亚的客户提供现金服务后，欧洲议会议员拉达·莱科娃（Rada Laykova）询问欧盟委员会，如果其他银行也跟随奥伯银行的脚步，这是否可能导致现金的废除，以及这一决定是否符合欧洲法律。

换句话说，银行在法律上是否有义务提供现金服务？曾经显而易见的事情，现在却需要法律审查。

欧洲法律中的现金获取：一种没有结构保障的正式权利

现金获取提供了一个特别具有启示性的例证。在欧洲和国家层面，取现权被正式承认，尤其是通过基本支付账户的访问和钞票硬币的法定货币地位。然而，支持这一访问的物理基础设施——自动取款机、银行分行、现金物流和本地取款点——在欧盟层面并没有任何具有约束力的领土可用义务。现金基础设施在很大程度上仍由市场考虑所支配。

欧洲ATM网络的持续减少，常被视为对现金使用下降和数字化的理性调整。虽然这些趋势有实证依据，但它们掩盖了一个更深层的法律问题：正式承认的访问权与确保其行使的物质条件之间日益脱节。

在这种情况下，问题不在于法律的缺失，而在于法律规范本身的内部结构：正式承认现金访问权，但法律秩序却不强制要求建立任何保障其物质行使的结构性义务。

欧洲银行法无疑承认现金访问是合法的法律关切。通过消费者保护工具、支付服务规制和无障碍标准，欧盟逐步将现金访问框定为金融包容性的一部分。

这一框架的基石是2014/92/EU指令——支付账户指令（PAD）——它为在欧盟合法居住的消费者建立了基本支付账户的访问权。在此类账户的服务中，明确包括取现和存款的可能性。现金访问因此被视为最低银行功能的组成部分，除了存款、转账和卡支付之外。

然而，这一承认仅是功能性的。该指令保证了对一项服务——现金取现——的访问，却未涉及在实际操作中必须提供该服务的条件。它未对信贷机构维护一定密度的银行分行或ATM、确保领土覆盖或在不盈利或人口稀少地区保留取款点设定任何义务。

这一结构性限制在欧洲法律对无障碍性的处理方式中尤为明显。无障碍性并非被视为确保现金获取基础设施存在的要求，而仅仅是关于现有基础设施设计和运营的条件。

指令（EU）2019/882——欧洲无障碍法——清楚地体现了这一点。该指令对ATM的技术和可用性标准提出了详细要求，以确保残障人士的访问。无障碍性被理解为基础设施的符合性——其界面、物理设计和交互方式——而非可用性或领土存在的问题。监管关注点在于“如何”组织访问，一旦存在访问点，而非“是否”必须存在。

从这个意义上说，欧洲法律只在基础设施之后保护现金访问。它假设ATM和其他取款点的存在，但未强制要求贡献或资助基础设施。无障碍性假设基础设施的可用性，但不直接促成其存在。

综上所述，这些工具保护了基础设施存在时的现金访问，但并不保证基础设施一定存在。欧洲法律确保访问作为一种正式权益和技术交互，而非领土保障的服务。其结果是一个法律框架，原则上承认现金访问，但在物质上仍然依赖条件。

效能、效果与规范不完整性

上述情况需要概念上的澄清。它要求评估法律规范与其实践操作之间的关系。

这一评估传统上通过“效能”和“效果”两个概念进行。在法律理论中，效能指法律、措施或救济在理想或受控条件下实现预期法律结果的能力。[1]而效果则指法律规则在社会实践中的实现程度，即规定的行为实际上被采纳或执行的程度。[2]

应用于现金获取，这一区别揭示了一个特殊难题。从效果的角度看，法律框架只是部分实现：权利存在，但其行使依赖于未被法律要求维护和分布的基础设施。从效能的角度看，确保有效现金访问的目标仅是部分实现，因为法律未组织必要的条件以确保这一结果。

从严格的规范角度看，关于现金访问的难题可以被精确表述。法律秩序规定了一个结果——现金获取——，但未对其实现所依赖的补充行动进行规制，即现金基础设施的维护和领土分布。这种结构构成了“模态的空白”——一种法律规范规定了结果，却未确定实现该结果的必要条件。[3]

问题不在于法律不发声，而在于其发声不完整。

普遍服务、垄断与国家调控

欧洲银行法中缺乏结构性义务的现象，在与其他网络行业的监管方式相比时尤为显著。在邮政、通信和能源等行业，欧盟法律早已接受市场力量无法单独保证基本服务的平等获取。普遍服务义务要求领土覆盖、连续性和可负担性，无论盈利情况如何。[4]

现金获取具有相似的结构特征。它是获取基本商品和服务的前提，依赖于物理基础设施，在盈利较少的地区尤为容易出现市场失灵。从这个角度看，银行法中缺乏类似义务的理由变得越来越难以合理化。

除了普遍服务框架外，现金获取还引发了一个特殊的监管问题：对现金分配控制的集中。银行实际上垄断了向公众分发现金的渠道，因为没有其他组织能获得相同的中央银行接入权限，也无法确保广泛的获取。监管角度看，垄断权力意味着承担不扭曲竞争的特殊责任，反映出市场力量伴随相应的公共责任。[5]

在没有欧盟层面义务的情况下，多个欧洲国家采取了国家措施以保护现金获取，包括奥地利、爱尔兰、瑞典、法国、荷兰和芬兰。这些措施旨在实现金融包容和领土平等，但仍然碎片化且受地域限制。它们作为纠正机制运作，而非作为欧洲统一的现金可用权的体现。

法国法律体现了这一动态。通过货币和金融法典，正式承认了现金获取的权利，包括银行账户权和基本银行服务的定义。同时，2008年的部长级回应明确承认ATM不受公共服务义务约束，其部署由市场驱动。[6]

这引发了另一个分配问题：谁应承担维护现金基础设施的财务负担——消费者、银行、商户、中央银行还是纳税人？
如果现金有助于公共利益，如金融包容、系统韧性和隐私保护，其维护不能仅视为商业事务。原则上，服务公共利益的商品应由集体资金支持。然而，现行监管框架将成本分配大多留给市场主体。

效能、非法律与获取的悖论

萨顿定律假设资源决定获取。当代银行法揭示了这一巧合的崩溃。现金依然存在，权利被承认，但获取在减少。

这种脱节并非法律真空。现金获取仍然处于法律秩序之中。变化在于对其具体组织施加的法律约束强度。法律确认了权益，但逐步放松了对其领土实现的规制。

从社会学角度看，这一结构与让-卡博尼耶（Jean Carbonnier）提出的“非法律”概念相呼应：不是没有法律，而是法律压力的减轻，法律规范与其他形式的约束——经济盈利、物流优化和领土合理化——共存甚至部分取代了法律。这里的“非法律”不是低效的原因，而是其社会表现。[7]

令人震惊的悖论是：随着现金基础设施的消失，银行抢劫案也在减少。然而，通过侵蚀合法获取途径而实现的犯罪减少，不能等同于监管的成功。

重新审视萨顿的直觉，最终得出一个逆转：如果银行不再被抢劫，是因为现金获取不再被实践，那么银行法的任务不是接受这种平衡，而是恢复那些既能法律确认又能物质保障现金获取的条件。

[1] A.-J. Arnaud（编），法律理论与法律社会学百科词典，L.G.D.J.，1993年，“效能”条目。

[2] A.-J. Arnaud（编），法律理论与法律社会学百科词典，LGDJ，1993年，“效果”条目。

[3] O. Pfersmann，“空白与补充”，载于D. Alland和S. Rials（编），法律文化词典，PUF，2003年，“Quadrige”系列，第911页。

[4] 例如，欧洲议会和理事会2002年3月7日的指令2002/22/EC，关于普遍服务和用户权利的电子通信网络和服务（普遍服务指令），OJ L 108，2002年4月24日，第51页。

[5] 案例322/81，“米其林诉委员会”[1983] ECR 3461，第57段。

[6] 2008年9月23日，部长对书面问题17734号（莫雷尔-拉·乌伊谢尔先生）的答复，《国民议会官方公报》，问题，第8208页。

[7] 让·卡博尼耶访谈：“法律的激情与轻盈”，由安娜·德维塔采访，见第647–676页。