副主席鮑曼就流動性韌性、金融穩定性以及聯邦儲備的角色所作的演說

早安。今天很高興與各位一同討論銀行流動性框架。Hal 及其團隊已組織了一系列優秀的專題討論小組，將進一步豐富我們在調整此框架時的思考。這些專家小組成員的觀點——包括學者、市場參與者以及政策制定者——將增進我們對這些複雜議題的理解，並且重要的是，促使我們批判性地思考我們現有的框架是否如預期般運作。

銀行流動性確保金融系統的韌性。1 監管要求，包括流動性覆蓋比率（LCR）和淨穩定資金比率（NSFR），旨在確保銀行能以資產負債表上的持有資產來應付潛在的提款和償付義務。內部流動性壓力測試與解決方案規劃也旨在要求銀行評估流動性狀況，以準備在壓力情況下變現資產。理論上，這些要求應該協同運作，以降低銀行因無法滿足持續支付義務和可預見的現金流出而導致失敗的風險。

經過金融危機（GFC）十五年後，我們需要了解這些工具是否真正提供了承諾的韌性，或是我們建立了一個在紙面上看起來令人印象深刻，但在壓力時期卻未能捕捉到潛在脆弱性的框架。是時候超越僅僅問銀行是否合規，並開始問合規是否真正轉化為韌性。2

今天，我將回顧目前的流動性框架，然後轉向與改革相關的考量——以及應該指導我們工作的原則。我將以簡短討論折扣窗口和對聯準會資產負債表的更廣泛影響作結。毫無疑問，這些都是具有挑戰性的議題，但如果我們致力於建立一個更具韌性的銀行體系，我們就必須辨識出哪些措施有效，哪些方面可以改進。

目前的流動性框架

審慎的流動性框架依賴三個主要組成部分：1）LCR 和 NSFR 設定了流動資產和穩定資金的量化標準；2）內部流動性壓力測試（ILST）要求銀行在不利情境下評估流動性需求；3）解決方案規劃則規範企業在困境或失敗時如何管理流動性。這些工具，主要是在2008年金融危機後發展出來的，旨在協同運作，確保銀行能抵禦突如其來的提款和長時間的市場動盪。

LCR 旨在促進短期流動性韌性，要求銀行持有高品質流動資產（HQLAs），以應付30天內預估的淨現金流出。3 這些資產在監管折讓下，能迅速轉換為現金，使銀行能在不需緊急借款的情況下滿足短期流動性需求。

該框架未考慮銀行在壓力情境下的實際表現。銀行有強烈動機將較不流動的資產（如貸款）轉換為現金，以應付提款和償付需求。它們經常抵押擔保品，以獲取聯邦住房貸款銀行（FHLB）的資金。然而，LCR 並未為這些擔保品提供信用，原因包括擔保品的可用性和估值的不確定性。

聯邦儲備的折扣窗口同樣允許銀行在市場動盪時抵押非流動資產換取現金，接受的擔保品範圍甚至比FHLB更廣。然而，折扣窗口作為可靠流動性後盾的有效性，仍需謹慎檢視。

實務上，流動性框架造成兩個問題。在正常時期，銀行過度配置HQLAs，因為它們必須證明能以自身資產負債表資源滿足流動性需求。同時，傳統的聯邦儲備流動性來源——如日間透支、折扣窗口和常設回購設施——都帶有污名，這降低了銀行的放貸能力和對社區的支持。

在壓力情境下，該框架變得順周期。持有HQLAs達到或超過預估流出量100%的銀行，往往因擔心低於最低LCR而不願使用這些資產。LCR 變成一個孤立、無法使用的緩衝區。這種猶豫加劇了壓力，迫使銀行將較不流動的資產轉換為現金以履行義務。

流動性監管考量

流動性要求創造了影響銀行行為的激勵。在實務上，監管要求低估了銀行實際需要持有的流動資產數量，並限制了在壓力情境下的選擇性。整體而言，流動性框架促使銀行進行“流動性囤積”，即持有遠超必要或審慎範圍內的流動資產，以應對30天內可能的壓力流出。過度維持流動性資源可能會對銀行體系和更廣泛的美國經濟造成不必要的成本。

在考慮變革時，我們必須謹慎評估其後果——包括預期內的和未預期的。

聯準會的角色與資產負債表的影響

聯邦儲備在銀行體系流動性中扮演著重要角色。自2003年以來，我們的折扣窗口運作兩個設施：主要信貸（針對強壯銀行）和次要信貸（條件更嚴格）。

如我們所見，銀行即使在壓力時期也避免使用折扣窗口，原因在於披露和較高借款成本帶來的污名。每週的總體披露使市場可能察覺借款情況。高於市場利率的借款成本，也使得測試借款變得昂貴。市場將任何使用行為解讀為脆弱的跡象。這些因素共同抑制了銀行在最需要時使用該設施的意願。

聯邦儲備的折扣窗口是一個關鍵但未被充分利用的工具，亟需根本性改革以實現其預期功能。它應作為一個具有一致規則、流程和程序的流動性後盾。目前，12個聯邦儲備銀行各自擁有獨立的規則和流程，並有自主決定放貸的能力——這些決策在不同銀行間可能存在差異，甚至在相似的借款人和擔保品情況下也不盡相同。這種碎片化造成借款者的不確定性，也可能加劇銀行系統的脆弱性。

多年來，我們尚未解決這些已知的缺陷。後果十分明顯：銀行通過囤積高品質流動資產來增加緩衝，而非放貸。這種流動性囤積降低了經濟的信貸供給。此外，增加對準備金的需求，也迫使聯準會維持更大的資產負債表以滿足需求。

有人認為貨幣政策工具與監管目標之間存在緊張關係。在我看來，這些目標應該是兼容的，只要我們將折扣窗口現代化，使其成為一個有效的流動性後盾，而非僅僅是一個理論上的選項。

結語

我希望今天的討論能提供一個探索這些議題的機會。Hal，我感謝你邀請我們展開一個透明且公開的討論。我期待更深入了解那些可能引導我們採取替代方案的考量因素。

1. 此處所表達的觀點為我個人意見，不一定代表我在聯邦儲備委員會或聯邦公開市場委員會的同事的立場。返回正文

2. Michelle W. Bowman（2024），《銀行流動性、監管與聯準會作為最後貸款人角色（PDF）》，在“最後貸款人圓桌會議：2023年銀行危機與COVID”華盛頓演說，2024年4月3日。返回正文

3. HQLAs 定義為儲備銀行餘額；外國可提取儲備；由美國財政部無條件擔保的證券、由特定外國實體無條件擔保的證券；政府支持企業（GSE）證券；由主權國家和多邊開發銀行發行的其他證券；特定公司債務證券；符合各種資格要求的公開交易普通股；以及投資級市政債券。見12 CFR 240.20，該條款規定了HQLAs的標準。