銀行是否必須分發現金？

作者：拉斐爾·巴克什（Raphael Baksh）與吉約姆·勒佩克（Guillaume Lepecq）

銀行就是錢所在之處。還是說不是？

大膽的美國銀行搶匪威利·沙頓（Willie Sutton）據估計在他長達四十年的犯罪生涯中，搶劫了超過100家銀行，這是在20世紀初。被捕後，一名記者問他為何搶銀行。據說沙頓回答：「因為那裡有錢。」

這個直白的回答已成為專注於最明顯行動路徑的比喻。例如，在醫學領域，沙頓定律提醒醫生在診斷患者症狀時，最簡單的解釋通常是正確的。

但銀行還是錢的所在之處嗎？或者至少是現金？

丹麥自2001年以來未曾發生過一次銀行搶劫。丹麥的銀行分行已不再攜帶現金。2025年9月15日，奧地利的奧伯銀行（Oberbank）宣布停止在巴伐利亞向客戶提供現金服務後，歐洲議會議員拉達·萊科娃（Rada Laykova）詢問歐盟委員會，若其他銀行跟隨奧伯銀行的腳步，是否可能實質上導致現金的廢除，以及此決定是否符合歐盟法律。

換句話說，銀行在法律上是否仍有義務提供現金服務？曾經看似理所當然的事，現在卻需要法律審查。

歐洲法律中的現金存取權：一項沒有結構性保障的正式權利

現金存取權提供了一個特別具有啟示性的例證。在歐盟及國家層面，提取現金的權利已被正式承認，尤其是通過基本支付帳戶的存取權和紙幣硬幣的法定貨幣地位。然而，實現這一存取的物理基礎設施——自動櫃員機、銀行分行、現金物流和本地提款點——並未受到任何具有約束力的領土可用性義務的約束。現金基礎設施仍主要由市場考量所支配。

歐洲各地ATM網絡的逐步縮減，常被解讀為對現金使用下降和數字化的理性調整。雖然這些趨勢有實證依據，但卻掩蓋了一個更深層的法律問題：正式承認的存取權與確保其行使的實質條件之間日益脫節。

在這種情況下，問題不在於法律的缺失，而在於法律規範本身的內在結構：現金存取權被正式承認，但法律秩序卻未強制規定任何結構性義務，以保障其實體行使所需的基礎設施的存在與領土分佈。

歐洲銀行法無疑承認現金存取是一個合法的法律關切。通過消費者保護工具、支付服務規範和無障礙標準，歐盟逐步將現金存取框定為金融包容性的一部分。

這一框架的基石是2014/92/EU指令——支付帳戶指令（PAD）——它為在歐盟合法居留的消費者建立了基本支付帳戶的存取權。在此類帳戶所附帶的服務中，指令明確包括提取和存入現金的可能性。由此，現金存取被視為最低銀行功能的核心組成部分，與存款、轉賬和卡支付並列。

然而，這一承認僅是功能性的。該指令保障的是一項服務——現金提取——卻未規定在實踐中必須提供該服務的條件。它未對信貸機構維持一定密度的銀行分行或ATM、確保領土覆蓋範圍或在較少盈利或人口稀少地區保留存取點作出任何義務。

這一結構性限制在歐洲法律對“可及性”的處理方式中尤為明顯。可及性並非被視為確保現金存取基礎設施存在的要求，而僅是規範現有基礎設施設計與運作的條件。

歐盟的2019/882號指令——歐洲無障礙法（European Accessibility Act）——清楚地展現了這一思路。該指令對ATM的技術和可用性標準提出詳細要求，以確保殘障人士的存取權。可及性因此被理解為基礎設施的合規性——其界面、物理設計和互動方式——而非可用性或領土存在的問題。監管關注點在於“如何”組織存取，而非“是否”存在存取點。

從這個意義上說，歐洲法律只在基礎設施之後保護現金存取權。它假設ATM和其他提款點的存在，卻未對其資金或建設義務作出任何規定。可及性建立在可用性的假設之上，但並不促進其產生。

綜合來看，這些工具在基礎設施存在的情況下保護現金存取，但並不保證這些基礎設施一定存在。歐盟法律將存取權作為一項正式權利和技術性互動來保障，而非一項領土範圍內的服務。結果是，一個認可現金存取的法律框架，原則上存在，但在實質上仍受制於條件。

效能、效果與規範的不完整性

上述情況呼籲對概念進行澄清。它需要評估法律規範與其實踐運作之間的關係。

這一評估傳統上通過“效能”和“效果”兩個概念來進行。在法律理論中，效能指法律、措施或救濟在理想或受控條件下產生預期法律結果的能力。[1]而效果則指法律規則在社會實踀中的實現程度，即規定行為的實際採用或執行程度。[2]

應用於現金存取，這一區分揭示了一個特殊的困難。從效果的角度看，法律框架僅部分實現：權利存在，但其行使依賴於未被法律規定維護和分佈的基礎設施。從效能的角度看，確保有效存取現金的目標僅是部分達成，因為法律未組織必要的條件來保障該結果。

從嚴格的規範角度來看，圍繞現金存取的困難可以精確表述。法律規範規定了一個結果——存取現金——卻未規定實現該結果所依賴的補充行動，即現金基礎設施的維護和領土分佈。這種結構配置構成了一種“模態的空白”——一種法律規範規定結果卻未規定實現條件的情況。[3]

問題不在於法律不發聲，而在於其發聲不完整。

普遍服務、壟斷與國家調整

當將歐洲銀行法中缺乏結構性義務的情況與其他網絡產業的監管方式相比時，這一缺陷尤為顯著。在郵政、電信和能源等行業，歐盟法律早已接受市場力量無法單獨保證基本服務的平等存取。普遍服務義務要求在領土範圍內提供連續性和可負擔性，無論盈利情況如何。[4]

現金存取具有這些結構特徵。它是獲取基本商品和服務的前提，依賴於物理基礎設施，並在盈利較少的地區特別容易出現市場失靈。從這個角度來看，銀行法中缺乏類似義務的理由越來越難以合理化。

除了普遍服務框架外，現金存取還引發一個獨特的監管問題：對現金分配控制的集中。銀行在向公眾分發現金方面享有事實上的壟斷，因為沒有其他組織能夠獲得相同的中央銀行存取權或確保廣泛的存取。從監管角度看，壟斷權力意味著有特殊責任避免扭曲競爭，反映出市場力量伴隨著公共利益的相應義務。[5]

在缺乏歐盟層面義務的情況下，幾個歐洲國家已採取國家措施來保護現金存取，包括奧地利、愛爾蘭、瑞典、法國、荷蘭和芬蘭。這些措施旨在促進金融包容性和領土平等，但仍然碎片化且受限於地理範圍。它們作為糾正機制運作，而非歐洲範圍內統一的現金可用性權利的表達。

法國法律展現了這一動態。根據貨幣與金融法典，正式承認了存取現金的權利，並定義了基本銀行服務。同時，2008年的部長回應明確承認ATM不屬於公共服務義務範疇，其部署由市場驅動。[6]

這引發了另一個分配問題：誰應承擔維護現金基礎設施的財務負擔——消費者、銀行、商戶、中央銀行還是納稅人？
如果現金有助於公共利益，如金融包容、系統韌性和隱私保護，其保存不能僅視為純粹的商業問題。理論上，服務公共利益的商品應由集體資金支持。然而，現行監管框架將成本分攤大多留給市場行為者。

效能、非法律與存取的悖論

沙頓定律假設資源決定存取。當代銀行法揭示了這一巧合的崩潰。現金依然存在，權利被承認，但存取卻在退縮。

這種分離並非法律空白。現金存取仍然位於法律秩序之中。改變的是，法律對其具體組織施加的約束強度逐漸減弱。法律確認了權利，但逐步不再規範其領土實現。

從社會學角度看，這一配置與讓-卡博尼耶（Jean Carbonnier）提出的“非法律”概念相呼應：不是法律不存在，而是法律壓力的放鬆，在這種情況下，法律規範與其他約束形式——經濟盈利、物流優化和領土合理化——共存，甚至部分取代了法律。這裡的“非法律”不是低效的原因，而是其社會表現。[7]

令人震驚的悖論是：隨著現金存取基礎設施的消失，銀行搶劫案件也在減少。然而，通過侵蝕合法存取來達成的犯罪率下降，不能等同於監管的成功。

重新審視沙頓的直覺，最終會得出一個反轉：如果銀行不再被搶劫，因為現金存取不再實踐，那麼銀行法的任務就不是接受這一平衡，而是要恢復能夠在法律上肯定且在實質上保障的現金存取條件。

[1] A.-J. Arnaud（編），法律理論與法律社會學百科詞典，L.G.D.J.，1993年，“效能”條目。

[2] A.-J. Arnaud（編），法律理論與法律社會學百科詞典，LGDJ，1993年，“效果”條目。

[3] O. Pfersmann，《空白與補充》，收錄於D. Alland與S. Rials（編），法律文化詞典，PUF，2003年，第911頁。

[4] 例如，歐洲議會與理事會2002/22/EC號指令，關於電子通信網絡和服務的普遍服務與用戶權利（普遍服務指令），OJ L 108，2002年4月24日，第51頁。

[5] 案例322/81，《米其林公司訴歐盟委員會》[1983] ECR 3461，第57段。

[6] 部長對書面問題17734號（莫雷爾-拉伊西耶先生）的回應，《國民議會官方公報》，問題，2008年9月23日，第8208頁。

[7] 讓·卡博尼耶（Jean Carbonnier）訪談：“法律的激情與輕盈”，由安娜·德維塔（Anna De Vita）進行訪談，頁647–676。