Ngân hàng có bắt buộc phải phân phát tiền mặt không?

Authors: Raphael Baksh và Guillaume Lepecq

Ngân hàng là nơi có tiền. Hay phải chăng không phải vậy?

Willie Sutton, tên trộm ngân hàng táo bạo người Mỹ, ước tính đã cướp hơn 100 ngân hàng trong suốt sự nghiệp tội phạm kéo dài bốn mươi năm vào đầu thế kỷ 20. Sau khi bị bắt, một phóng viên hỏi tại sao ông ta lại cướp ngân hàng. Sutton được cho là đã trả lời: “Bởi vì đó là nơi có tiền.”

Phản ứng đơn giản này đã trở thành một phép ẩn dụ để tập trung vào hành động rõ ràng nhất. Trong y học, luật Sutton là lời nhắc nhở các bác sĩ khi chẩn đoán triệu chứng của bệnh nhân, rằng lời giải thích đơn giản nhất thường là đúng.

Nhưng liệu ngân hàng còn là nơi có tiền nữa không? Hoặc ít nhất là tiền mặt?

Đan Mạch chưa từng xảy ra vụ cướp ngân hàng nào kể từ năm 2001. Các chi nhánh ngân hàng ở Đan Mạch không còn giữ tiền mặt nữa. Vào ngày 15 tháng 9 năm 2025, sau khi Oberbank, ngân hàng có trụ sở tại Áo, thông báo sẽ ngừng cung cấp dịch vụ tiền mặt cho khách hàng ở Bavaria, Nghị viên Rada Laykova đã hỏi Ủy ban Châu Âu liệu, nếu các ngân hàng khác theo bước Oberbank, điều này có thể dẫn đến việc loại bỏ tiền mặt hay không và liệu quyết định này có phù hợp với luật pháp châu Âu hay không.

Nói cách khác, các ngân hàng có bắt buộc pháp lý phải cung cấp dịch vụ tiền mặt không? Những điều từng được xem là hiển nhiên nay lại cần phải xem xét pháp lý.

Tiếp cận tiền mặt theo luật pháp châu Âu: Một quyền chính thức mà không có đảm bảo cấu trúc

Tiếp cận tiền mặt là một ví dụ rất rõ ràng. Ở cả cấp độ châu Âu và quốc gia, quyền rút tiền mặt chính thức được công nhận, đặc biệt qua việc truy cập vào tài khoản thanh toán cơ bản và trạng thái pháp lý của tiền giấy, tiền xu. Tuy nhiên, hạ tầng vật lý để thực hiện quyền này — máy ATM, chi nhánh ngân hàng, logistics tiền mặt, điểm rút tiền địa phương — không bị bắt buộc phải có mặt tại mọi nơi theo luật EU. Cơ sở hạ tầng tiền mặt vẫn chủ yếu do thị trường quyết định.

Việc giảm số lượng mạng lưới ATM trên khắp châu Âu thường được xem như một điều chỉnh hợp lý phù hợp với xu hướng giảm sử dụng tiền mặt và số hóa. Mặc dù các xu hướng này đã được ghi nhận rõ ràng, chúng che giấu một vấn đề pháp lý sâu xa hơn: sự mất liên kết ngày càng tăng giữa quyền tiếp cận chính thức được công nhận và việc thiếu các nghĩa vụ ràng buộc đảm bảo điều kiện vật chất để thực hiện quyền đó.

Trong hoàn cảnh này, vấn đề không phải là thiếu luật pháp, mà là cấu trúc nội tại của chuẩn mực pháp lý: quyền tiếp cận tiền mặt được công nhận chính thức, trong khi trật tự pháp lý lại không bắt buộc phải duy trì hoặc phân bổ hạ tầng cần thiết để thực thi quyền này một cách vật chất.

Luật ngân hàng châu Âu rõ ràng công nhận quyền tiếp cận tiền mặt như một mối quan tâm hợp pháp. Thông qua các công cụ bảo vệ người tiêu dùng, quy định dịch vụ thanh toán và tiêu chuẩn tiếp cận, Liên minh châu Âu đã dần dần xem tiếp cận tiền mặt như một phần của bao gồm tài chính.

Nền tảng của khung pháp lý này là Directive 2014/92/EU — Chỉ thị về tài khoản thanh toán (PAD) — quy định quyền truy cập vào tài khoản thanh toán cơ bản cho người tiêu dùng cư trú hợp pháp tại Liên minh. Trong các dịch vụ đi kèm tài khoản này, chỉ thị rõ ràng bao gồm khả năng rút và gửi tiền mặt. Do đó, quyền tiếp cận tiền mặt được công nhận như một thành phần không thể thiếu của chức năng ngân hàng tối thiểu, cùng với gửi tiền, chuyển khoản và thanh toán bằng thẻ.

Tuy nhiên, sự công nhận này chỉ mang tính chức năng. Chỉ thị đảm bảo quyền truy cập vào dịch vụ — rút tiền mặt — mà không đề cập đến điều kiện để dịch vụ đó có thể được cung cấp trong thực tế. Nó không bắt buộc các tổ chức tín dụng duy trì một mật độ chi nhánh ngân hàng hoặc máy ATM nhất định, đảm bảo phạm vi địa lý, hoặc duy trì điểm tiếp cận ở những khu vực ít sinh lợi hoặc ít dân cư.

Hạn chế cấu trúc này đặc biệt rõ ràng trong cách luật pháp châu Âu tiếp cận khả năng tiếp cận. Khả năng tiếp cận không được xem như một yêu cầu để đảm bảo sự tồn tại của hạ tầng tiền mặt, mà chỉ như một tập hợp các điều kiện quy định cách thiết kế và vận hành hạ tầng hiện có.

Directive (EU) 2019/882 — Luật Tiếp cận Châu Âu — minh họa rõ ràng cách tiếp cận này. Chỉ thị này đặt ra các tiêu chuẩn kỹ thuật và khả năng sử dụng chi tiết cho máy ATM, nhằm đảm bảo quyền tiếp cận cho người khuyết tật. Khả năng tiếp cận được hiểu như một vấn đề phù hợp của hạ tầng — các giao diện, thiết kế vật lý và phương thức tương tác — chứ không phải là vấn đề về sự tồn tại hoặc phạm vi địa lý. Mối quan tâm của quy định nằm ở cách tổ chức tiếp cận khi đã có điểm tiếp cận, chứ không phải liệu điểm tiếp cận đó có cần phải tồn tại hay không.

Theo cách này, luật pháp châu Âu chỉ bảo vệ quyền tiếp cận tiền mặt sau khi hạ tầng đã tồn tại. Nó giả định sự có mặt của ATM và các điểm rút tiền khác mà không bắt buộc phải đóng góp hoặc tài trợ cho hạ tầng đó. Khả năng tiếp cận vận hành dựa trên giả định về sự có mặt, nhưng không góp phần tạo ra nó.

Tổng thể, các công cụ này bảo vệ quyền tiếp cận tiền mặt khi hạ tầng tồn tại, nhưng không đảm bảo rằng hạ tầng đó sẽ luôn tồn tại. Luật pháp châu Âu bảo vệ quyền này như một quyền chính thức và tương tác kỹ thuật, chứ không như một dịch vụ được đảm bảo về mặt lãnh thổ. Kết quả là, khung pháp lý công nhận nguyên tắc quyền tiếp cận tiền mặt nhưng vẫn còn phụ thuộc vào thực tế vật chất.

Hiệu quả, tính hiệu lực và sự không hoàn chỉnh về mặt chuẩn mực

Tình hình mô tả trên đòi hỏi làm rõ khái niệm. Nó yêu cầu đánh giá mối quan hệ giữa các chuẩn mực pháp lý và hoạt động thực tiễn của chúng.

Thông thường, việc này được tiếp cận qua các khái niệm hiệu quả và hiệu lực. Trong lý thuyết pháp lý, hiệu quả đề cập đến khả năng của một luật, biện pháp pháp lý hoặc biện pháp khắc phục để tạo ra kết quả pháp lý mong muốn trong điều kiện lý tưởng hoặc kiểm soát.[1] Ngược lại, hiệu lực đề cập đến mức độ thực hiện các quy tắc pháp lý trong thực tiễn xã hội, tức là mức độ các hành vi quy định thực sự được chấp nhận hoặc thực thi.[2]

Áp dụng vào quyền tiếp cận tiền mặt, sự phân biệt này cho thấy một khó khăn đặc thù. Từ góc độ hiệu lực, khung pháp lý chỉ được thực hiện một phần: quyền tồn tại, nhưng việc thực thi phụ thuộc vào hạ tầng mà việc duy trì và phân bổ không bị bắt buộc về mặt pháp lý. Từ góc độ hiệu quả, mục tiêu đảm bảo tiếp cận hiệu quả với tiền mặt chỉ đạt được một cách không hoàn hảo, vì luật không tổ chức các điều kiện cần thiết để đảm bảo kết quả đó.

Từ góc độ thuần túy về mặt chuẩn mực, khó khăn liên quan đến quyền tiếp cận tiền mặt có thể được diễn đạt chính xác. Trật tự pháp lý quy định một kết quả — tiếp cận tiền mặt — trong khi bỏ trống các hành động bổ sung mà việc thực hiện phụ thuộc, đó là duy trì và phân bổ hạ tầng tiền mặt theo lãnh thổ. Cấu hình này tạo thành một khoảng trống về các phương thức: một tình huống trong đó một chuẩn mực pháp lý quy định kết quả mà không xác định các điều kiện cần thiết để đạt được kết quả đó.[3]

Vấn đề không phải là luật pháp không nói, mà là nó nói không đầy đủ.

Dịch vụ phổ quát, độc quyền và sửa đổi quốc gia

Sự thiếu các nghĩa vụ cấu trúc trong luật ngân hàng châu Âu càng nổi bật hơn khi so sánh với các phương pháp điều chỉnh trong các ngành mạng lưới khác. Trong các lĩnh vực như dịch vụ bưu chính, viễn thông và năng lượng, luật EU đã lâu chấp nhận rằng chỉ dựa vào thị trường không thể đảm bảo quyền tiếp cận bình đẳng với các dịch vụ thiết yếu. Các nghĩa vụ dịch vụ phổ quát bắt buộc phạm vi lãnh thổ, liên tục và giá cả phù hợp bất kể lợi nhuận.[4]

Tiếp cận tiền mặt chia sẻ các đặc điểm cấu trúc này. Nó là điều kiện tiên quyết để tiếp cận các hàng hóa và dịch vụ thiết yếu, dựa vào hạ tầng vật lý, và đặc biệt dễ bị tổn thương trước thất bại thị trường ở các khu vực ít sinh lợi. Từ góc độ này, việc thiếu các nghĩa vụ tương tự trong luật ngân hàng ngày càng khó biện minh.

Ngoài khung dịch vụ phổ quát, quyền tiếp cận tiền mặt còn đặt ra một vấn đề điều chỉnh riêng biệt: sự tập trung quyền kiểm soát phân phối tiền mặt. Các ngân hàng có quyền độc quyền thực tế trong việc phân phối tiền mặt cho công chúng, vì không tổ chức nào khác có cùng quyền truy cập vào ngân hàng trung ương hoặc có khả năng đảm bảo tiếp cận rộng rãi. Từ góc độ điều chỉnh, quyền độc quyền này mang trách nhiệm đặc biệt không làm méo mó cạnh tranh, phản ánh ý tưởng rằng quyền lực thị trường đi kèm với các nghĩa vụ tương ứng vì lợi ích công cộng.[5]

Trong khi chưa có nghĩa vụ cấp cao của EU, một số quốc gia châu Âu đã ban hành các biện pháp quốc gia nhằm bảo vệ quyền tiếp cận tiền mặt, bao gồm Áo, Ireland, Thụy Điển, Pháp, Hà Lan và Phần Lan. Các biện pháp này hướng tới mục tiêu bao gồm tài chính và bình đẳng lãnh thổ, nhưng vẫn còn rời rạc và giới hạn trong phạm vi lãnh thổ. Chúng hoạt động như các cơ chế sửa chữa hơn là thể hiện quyền chung của châu Âu về khả năng tiếp cận tiền mặt.

Luật Pháp Pháp minh họa cho xu hướng này. Quyền tiếp cận tiền mặt chính thức được công nhận qua quyền có tài khoản ngân hàng và định nghĩa dịch vụ ngân hàng cơ bản theo Mã Tiền tệ và Tài chính. Đồng thời, một phản hồi của bộ trưởng năm 2008 đã thừa nhận rõ ràng rằng ATM không thuộc phạm vi nghĩa vụ dịch vụ công cộng và việc triển khai chúng dựa trên thị trường.[6]

Điều này đặt ra một câu hỏi phân phối nữa: ai sẽ gánh chịu gánh nặng tài chính duy trì hạ tầng tiền mặt — người tiêu dùng, ngân hàng, thương nhân, ngân hàng trung ương hay người nộp thuế?
Nếu tiền mặt góp phần vào các hàng hóa công như bao gồm tài chính, khả năng chống chịu hệ thống và bảo vệ quyền riêng tư, việc bảo tồn nó không thể chỉ là vấn đề thương mại thuần túy. Về nguyên tắc, các hàng hóa phục vụ lợi ích công cộng cần có nguồn tài trợ tập thể. Tuy nhiên, khung pháp lý hiện tại phần lớn để lại việc phân bổ chi phí cho các tác nhân thị trường.

Hiệu quả, phi luật pháp và nghịch lý của quyền tiếp cận

Luật Sutton giả định rằng quyền truy cập theo resource. Luật ngân hàng đương đại cho thấy sự sụp đổ của sự trùng hợp này. Tiền mặt vẫn còn, quyền được công nhận, nhưng quyền tiếp cận đang thu hẹp.

Sự phân tách này không tạo thành một khoảng trống pháp lý. Quyền tiếp cận tiền mặt vẫn nằm trong trật tự pháp lý. Những gì đã thay đổi là cường độ của hạn chế pháp lý áp dụng cho tổ chức thực tế của nó. Luật xác nhận quyền nhưng ngày càng tránh khỏi việc điều chỉnh thực thi lãnh thổ của nó.

Xét từ góc độ xã hội học, cấu hình này phù hợp với khái niệm phi luật pháp do Jean Carbonnier phát triển: không phải là không có luật, mà là sự nới lỏng áp lực pháp lý, trong đó các chuẩn mực pháp lý cùng tồn tại với, và phần nào bị thay thế bởi, các hình thức hạn chế khác — lợi nhuận kinh tế, tối ưu hóa logistics và hợp lý hóa lãnh thổ. Phi luật pháp ở đây không phải là nguyên nhân của hiệu quả kém, mà là biểu hiện xã hội của nó.[7]

Nghịch lý đáng chú ý: khi hạ tầng tiếp cận tiền mặt biến mất, các vụ cướp ngân hàng giảm xuống. Tuy nhiên, giảm tội phạm do sự suy giảm quyền tiếp cận hợp pháp không thể được xem là thành công điều chỉnh.

Việc xem lại trực giác của Sutton cuối cùng dẫn đến một nghịch lý cuối cùng: nếu ngân hàng không còn bị cướp vì quyền tiếp cận tiền mặt không còn được thực hành nữa, thì nhiệm vụ của luật ngân hàng không phải là chấp nhận trạng thái cân bằng này, mà là khôi phục các điều kiện để quyền tiếp cận tiền mặt vừa được pháp lý công nhận vừa được đảm bảo vật chất.