Чи зобов’язані банки розподіляти готівку?

Автори: Рафаель Бакш і Гійом Лепек

Банк — там, де гроші. Або ні?

Віллі Саттон, відважний американський грабіжник банків, за оцінками, пограбував понад 100 банків протягом своєї сорокарічної кримінальної кар’єри на початку XX століття. Після його арешту журналіст запитав його, чому він грабує банки. За словами Саттона, він відповів: «Тому що там гроші».

Прямий відповідь став метафорою для зосередження уваги на найочевиднішому рішенні. У медицині, наприклад, закон Саттона нагадує лікарям, що при діагностиці симптомів найпростіше пояснення зазвичай є правильним.

Але чи все ще гроші — це там, де знаходиться банк? Або хоча б готівка?

Данія не зазнала жодного пограбування банку з 2001 року. Відділення банків у Данії більше не мають готівки. 15 вересня 2025 року, після оголошення австрійського Oberbank про припинення надання готівкових послуг у Баварії, член Європейського парламенту Рада Лайкова запитала Європейську комісію, чи, якщо інші банки підуть за прикладом Oberbank, це може фактично призвести до скасування готівки і чи відповідне рішення відповідає європейському законодавству.

Інакше кажучи, чи зобов’язані банки за законом надавати готівкові послуги? Те, що колись здавалося очевидним, тепер потребує юридичного аналізу.

Доступ до готівки в європейському праві: формальне право без структурних гарантій

Доступ до готівки — це особливо показовий приклад. На рівні Європейського Союзу та національних рівнях право знімати готівку формально визнане, зокрема через доступ до базового платіжного рахунку та статус законного платіжного засобу банкнот і монет. Однак фізична інфраструктура, яка забезпечує цей доступ — банкомати, відділення банків, логістика готівки та місця для зняття — не підпорядкована жодним обов’язковим територіальним вимогам на рівні ЄС. Інфраструктура готівки здебільшого залишається під впливом ринкових факторів.

Постійне скорочення мережі банкоматів у Європі часто пояснюється раціональним коригуванням у відповідь на зменшення використання готівки та цифровізацію. Хоча ці тенденції підтверджуються емпірично, вони приховують глибшу юридичну проблему: зростаючий розрив між формально визнаними правами доступу та відсутністю обов’язків, що гарантують матеріальні умови їх реалізації.

У таких умовах проблема полягає не у відсутності закону, а у внутрішній структурі самого правового нормативу: доступ до готівки формально визнаний, але правовий порядок утримується від накладання будь-яких структурних обов’язків щодо гарантування існування та територіального розподілу необхідної інфраструктури.

Європейське банківське право безперечно визнає доступ до готівки як законне питання. За допомогою інструментів захисту споживачів, регулювання платіжних послуг і стандартів доступності Європейський Союз поступово визначає доступ до готівки як компонент фінансової інклюзії.

Ключовим елементом цієї системи є Директива 2014/92/ЄС — Директива про платіжні рахунки (PAD), яка встановлює право доступу до базового платіжного рахунку для споживачів, законно проживаючих у Союзі. Серед послуг, що додаються до такого рахунку, директива явно включає можливість зняття та внесення готівки. Тобто доступ до готівки визнається невід’ємною частиною мінімальної банківської функціональності поряд із внесками, переказами та оплатою картками.

Однак це визнання є суто функціональним. Директива гарантує доступ до послуги — зняття готівки — без визначення умов, за яких ця послуга має бути фактично доступною. Вона не накладає обов’язків на кредитні установи щодо підтримки певної щільності відділень або банкоматів, забезпечення територіального покриття або збереження точок доступу у менш прибуткових або малонаселених районах.

Ця структурна обмеженість особливо помітна у підході європейського законодавства до доступності. Доступність тут розглядається не як вимога щодо існування інфраструктури для готівки, а лише як набір умов, що регулюють її проектування та експлуатацію.

Директива (ЄС) 2019/882 — Європейський акт про доступність — ілюструє цей підхід чітко. Вона встановлює детальні технічні та зручні стандарти для банкоматів, щоб забезпечити доступ особам з обмеженими можливостями. Тобто доступність розуміється як відповідність інфраструктури — її інтерфейсів, фізичного дизайну та режимів взаємодії — а не як питання її наявності або територіальної присутності. Регуляторна увага зосереджена на як організовувати доступ, коли точка доступу вже існує, а не на чи вона має існувати.

З цієї точки зору, європейське право захищає доступ до готівки лише після створення інфраструктури. Воно передбачає існування банкоматів та інших точок зняття без накладання обов’язків щодо їх фінансування або підтримки. Доступність працює на припущенні її наявності, але не сприяє її створенню.

Разом ці інструменти захищають доступ до готівки там, де існує інфраструктура, але не гарантують її наявність. Європейське право забезпечує доступ як формальне право та технічну взаємодію, а не як територіально гарантовану послугу. В результаті отримуємо правову систему, у якій доступ до готівки в принципі визнається, але матеріально залежить від обставин.

Ефективність, результативність і нормативна неповнота

Описана вище ситуація вимагає концептуального уточнення. Вона потребує оцінки співвідношення між правовими нормами та їхньою практичною реалізацією.

Цю оцінку традиційно здійснюють через поняття ефективності та результативності. В юридичній теорії ефективність означає здатність закону, правового заходу або засобу досягти передбаченого юридичного результату в ідеальних або контрольованих умовах.[1] Результативність, натомість, — це ступінь реалізації правових правил у соціальній практиці, тобто наскільки фактично приймаються або виконуються передбачені поведінки.[2]

Застосовуючи цю різницю до доступу до готівки, можна виявити специфічну проблему. З точки зору результативності, правова система реалізована лише частково: право існує, але його реалізація залежить від інфраструктури, підтримка та розподіл якої не є юридично обов’язковими. З точки зору ефективності, мета забезпечити ефективний доступ до готівки досягається лише частково, оскільки закон не організовує умови, необхідні для досягнення цього результату.

З чисто нормативної точки зору, проблему доступу до готівки можна сформулювати так: правовий порядок передбачає результат — доступ до готівки — але залишає нерегульованими додаткові дії, від яких залежить його реалізація, а саме — підтримка та територіальний розподіл інфраструктури для готівки. Така конфігурація становить лакуну модальностей: ситуацію, коли правова норма передбачає результат, але не визначає умови його досягнення.[3]

Проблема полягає не у відсутності закону, а у його неповноті.

Універсальні послуги, монополія та національні корекції

Відсутність структурних обов’язків у європейському банківському праві здається ще більш вражаючою у порівнянні з регуляторними підходами в інших галузях мережевих секторів. У таких сферах, як поштові послуги, телекомунікації та енергетика, довгий час ЄС визнавав, що ринкові сили самі по собі не можуть гарантувати рівний доступ до необхідних послуг. Обов’язки щодо універсальних послуг накладають територіальне покриття, безперервність і доступність незалежно від прибутковості.[4]

Доступ до готівки має подібні структурні характеристики. Це передумова для доступу до основних товарів і послуг, залежить від фізичної інфраструктури і особливо вразливий до ринкових збоїв у менш прибуткових районах. З цієї точки зору, відсутність аналогічних обов’язків у банківському праві стає дедалі важчою для виправдання.

Крім рамок універсальної послуги, доступ до готівки піднімає ще одне регуляторне питання: концентрацію контролю над розподілом готівки. Банки фактично мають монополію на розподіл готівки серед населення, оскільки жодна інша організація не має такого доступу до центральних банків або здатності забезпечити широке охоплення. З точки зору регулювання, монопольна влада накладає особливу відповідальність не спотворювати конкуренцію, оскільки ринкова влада супроводжується відповідними обов’язками у публічних інтересах.[5]

За відсутності обов’язків на рівні ЄС кілька європейських країн запровадили національні заходи для захисту доступу до готівки, зокрема Австрія, Ірландія, Швеція, Франція, Нідерланди та Фінляндія. Ці заходи спрямовані на фінансову інклюзію та територіальну рівність, але залишаються фрагментарними та територіально обмеженими. Вони працюють як коригувальні механізми, а не як вираз єдиного європейського права на доступність готівки.

Французьке право ілюструє цю динаміку. Доступ до готівки формально визнається через право на банківський рахунок і визначення базових банківських послуг відповідно до Монетарного та фінансового кодексу. Водночас, у 2008 році міністерська відповідь прямо визнавала, що банкомати не підпорядковані обов’язкам публічної служби і їх розгортання є ринковим рішенням.[6]

Це піднімає ще одне розподільне питання: хто має нести фінансовий тягар підтримки інфраструктури для готівки — споживачі, банки, торговці, центральні банки чи платники податків?
Якщо готівка сприяє публічним благам, таким як фінансова інклюзія, системна стійкість і захист приватності, її збереження не може бути чисто комерційною справою. За принципом, товари, що служать публічним інтересам, потребують колективного фінансування.
Однак сучасна регуляторна система здебільшого покладає цю вартість на ринкових гравців.

Ефективність, не-закон і парадокс доступу

Закон Саттона передбачав, що доступ слідує за ресурсом. Сучасне банківське право показує крах цього збігу. Готівка залишається, права визнаються, але доступ зменшується.

Ця дисоціація не означає юридичну вакуумність. Доступ до готівки залишається у правовому порядку. Змінилося лише інтенсивність правового тиску, застосовуваного до його конкретної організації. Закон підтверджує право, але поступово утримується від регулювання його територіальної реалізації.

З соціологічної точки зору, ця конфігурація резонує з концепцією не-закон Жана Карбоннера: не відсутність закону, а послаблення правового тиску, коли правові норми співіснують із, і частково замінюються, іншими формами обмежень — економічною прибутковістю, логістичною оптимізацією та територіальним раціоналізмом. Тут не-закон — не причина неефективності, а її соціальне проявлення.[7]

Парадокс вражає: зникнення інфраструктури для доступу до готівки супроводжується зниженням кількості банківських пограбувань. Однак зменшення злочинності через руйнування законного доступу не можна вважати регуляторним успіхом.

Перегляд інтуїції Саттона веде до остаточного перевороту: якщо банки більше не грабують, бо доступ до готівки більше не практикується, завдання банківського права — не приймати цей баланс, а відновити умови, за яких доступ до готівки може бути як юридично підтверджений, так і матеріально гарантований.