Os bancos são obrigados a distribuir dinheiro em espécie?

Autores: Raphael Baksh e Guillaume Lepecq

O Banco é Onde Está o Dinheiro. Ou Está?

Willie Sutton, o audacioso ladrão de bancos americano, estima-se que tenha roubado mais de 100 bancos durante os seus quarenta anos de carreira criminosa, no início do século XX. Após a sua prisão, um repórter perguntou-lhe por que roubava bancos. Sutton teria respondido: “Porque é onde está o dinheiro.”

A resposta direta tornou-se uma metáfora para focar na ação mais óbvia. Na medicina, por exemplo, a Lei de Sutton é um lembrete aos médicos de que, ao diagnosticar os sintomas de um paciente, a explicação mais simples costuma ser a correta.

Mas o banco ainda é onde está o dinheiro? Ou pelo menos o dinheiro em espécie?

Dinamarca não registra um único assalto a banco desde 2001. As agências bancárias na Dinamarca já não carregam dinheiro em espécie. Em 15 de setembro de 2025, após o anúncio da Oberbank, com sede na Áustria, de deixar de fornecer serviços de dinheiro em espécie aos seus clientes na Baviera, a Deputada Europeia Rada Laykova perguntou à Comissão Europeia se, caso outros bancos seguissem o exemplo da Oberbank, isso poderia efetivamente levar à abolição do dinheiro em espécie e se a decisão estaria em conformidade com a lei europeia.

Em outras palavras, os bancos são legalmente obrigados a fornecer serviços de dinheiro em espécie? O que antes parecia evidente agora exige análise jurídica.

Acesso ao Dinheiro em Direito Europeu: Um Direito Formal Sem Garantias Estruturais

O acesso ao dinheiro em espécie oferece uma ilustração particularmente reveladora. Tanto a nível europeu quanto nacional, o direito de retirar dinheiro é formalmente reconhecido, especialmente por meio do acesso a uma conta de pagamento básica e do status de curso legal das notas e moedas. No entanto, a infraestrutura física que possibilita esse acesso — caixas automáticos, agências bancárias, logística de dinheiro e pontos de retirada locais — não está sujeita a nenhuma obrigação vinculativa de disponibilidade territorial ao nível da UE. A infraestrutura de dinheiro em espécie permanece amplamente governada por considerações de mercado.

A redução constante das redes de caixas automáticos na Europa é frequentemente vista como um ajuste racional à diminuição do uso de dinheiro em espécie e à digitalização. Embora essas tendências estejam empiricamente documentadas, elas ocultam uma questão jurídica mais profunda: a crescente desconexão entre direitos formalmente reconhecidos de acesso e a ausência de obrigações vinculativas que garantam as condições materiais para seu exercício.

Nessas circunstâncias, o problema não é a ausência de lei, mas a configuração interna da norma jurídica: o acesso ao dinheiro em espécie é formalmente reconhecido, enquanto a ordem jurídica evita impor qualquer dever estrutural que garanta a existência e a distribuição territorial da infraestrutura necessária para seu exercício material.

A legislação bancária europeia reconhece inequivocamente o acesso ao dinheiro em espécie como uma preocupação jurídica legítima. Por meio de instrumentos de proteção ao consumidor, regulamentação de serviços de pagamento e padrões de acessibilidade, a União Europeia tem progressivamente enquadrado o acesso ao dinheiro como parte da inclusão financeira.

A pedra angular desse quadro é a Diretiva 2014/92/UE — a Diretiva de Contas de Pagamento (DCP) — que estabelece o direito de acesso a uma conta de pagamento básica para consumidores legalmente residentes na União. Entre os serviços vinculados a essa conta, a diretiva inclui expressamente a possibilidade de retirar e depositar dinheiro em espécie. Assim, o acesso ao dinheiro é reconhecido como componente integral da funcionalidade bancária mínima, ao lado de depósitos, transferências e pagamentos com cartão.

No entanto, esse reconhecimento permanece estritamente funcional. A diretiva garante o acesso a um serviço — a retirada de dinheiro — sem abordar as condições sob as quais esse serviço deve ser disponibilizado na prática. Ela não impõe obrigação às instituições de crédito de manter uma certa densidade de agências ou caixas automáticos, garantir cobertura territorial ou preservar pontos de acesso em áreas menos rentáveis ou pouco povoadas.

Essa limitação estrutural é particularmente visível na abordagem do direito europeu quanto à acessibilidade. A acessibilidade não é concebida como uma exigência para garantir a existência de infraestrutura de acesso ao dinheiro, mas apenas como um conjunto de condições que regulam como essa infraestrutura existente deve ser projetada e operada.

A Diretiva (UE) 2019/882 — a Lei Europeia de Acessibilidade — ilustra claramente essa abordagem. A diretiva impõe padrões técnicos detalhados e de usabilidade aos caixas automáticos, para garantir o acesso de pessoas com deficiência. Assim, a acessibilidade é entendida como uma questão de conformidade da infraestrutura — suas interfaces, design físico e modos de interação — e não como uma questão de disponibilidade ou presença territorial. A preocupação regulatória está em como o acesso é organizado uma vez que um ponto de acesso exista, não em se esse ponto deve existir.

Nesse sentido, o direito europeu protege o acesso ao dinheiro apenas a jusante da infraestrutura. Assume a existência de caixas automáticos e outros pontos de retirada sem impor qualquer obrigação de contribuir ou financiar a infraestrutura. A acessibilidade opera na suposição de disponibilidade, mas não contribui para produzi-la.

Juntos, esses instrumentos protegem o acesso ao dinheiro onde a infraestrutura existe, mas não garantem que tal infraestrutura exista. O direito europeu assegura o acesso como um direito formal e uma interação técnica, não como um serviço territorialmente garantido. O resultado é um quadro jurídico no qual o acesso ao dinheiro é reconhecido em princípio, mas permanece materialmente contingente.

Eficácia, Efetividade e Incompletude Normativa

A situação descrita acima exige uma clarificação conceitual. Requer uma avaliação da relação entre normas jurídicas e sua operação prática.

Essa avaliação é tradicionalmente abordada por meio dos conceitos de eficácia e efetividade. Na teoria jurídica, eficácia refere-se à capacidade de uma lei, medida jurídica ou remédio de produzir seu resultado jurídico pretendido sob condições ideais ou controladas.[1] A efetividade, por sua vez, refere-se ao grau de realização das regras jurídicas nas práticas sociais, ou seja, até que ponto comportamentos prescritos são realmente adotados ou implementados.[2]

Aplicado ao acesso ao dinheiro, esse contraste revela uma dificuldade específica. Do ponto de vista da efetividade, o quadro jurídico é apenas parcialmente realizado: o direito existe, mas seu exercício depende de infraestrutura cuja manutenção e distribuição não são obrigatórias por lei. Do ponto de vista da eficácia, o objetivo de garantir um acesso efetivo ao dinheiro é apenas imperfeitamente atingido, pois a lei não organiza as condições necessárias para assegurar esse resultado.

Do ponto de vista estritamente normativo, a dificuldade em torno do acesso ao dinheiro pode ser precisamente formulada. A ordem jurídica prescreve um resultado — o acesso ao dinheiro — deixando não regulada a ação complementar na qual sua realização depende, ou seja, a manutenção e a distribuição territorial da infraestrutura de dinheiro em espécie. Essa configuração constitui uma lacuna de modalidades: uma situação em que uma norma jurídica prescreve um resultado sem determinar as condições necessárias para realizá-lo.[3]

O problema não é que a lei deixe de falar, mas que ela fala de forma incompleta.

Serviço Universal, Monopólio e Correções Nacionais

A ausência de obrigações estruturais no direito bancário europeu parece ainda mais marcante quando comparada com as abordagens regulatórias adotadas em outros setores de rede. Em setores como os serviços postais, telecomunicações e energia, o direito da UE há muito aceita que forças de mercado sozinhas não podem garantir o acesso igualitário a serviços essenciais. Obrigações de serviço universal impõem cobertura territorial, continuidade e acessibilidade independentemente da rentabilidade.[4]

O acesso ao dinheiro em espécie compartilha dessas características estruturais. É uma condição prévia para o acesso a bens e serviços essenciais, depende de infraestrutura física e é particularmente vulnerável a falhas de mercado em áreas menos rentáveis. Sob essa perspectiva, a ausência de obrigações comparáveis na legislação bancária parece cada vez mais difícil de justificar.

Além do quadro de serviço universal, o acesso ao dinheiro também levanta uma questão regulatória distinta: a concentração de controle sobre a distribuição de dinheiro. Os bancos desfrutam de um monopólio de facto sobre a distribuição de dinheiro ao público, pois nenhuma organização alternativa possui o mesmo acesso aos bancos centrais ou é capaz de garantir acesso generalizado. Do ponto de vista regulatório, o poder de monopólio implica uma responsabilidade especial de não distorcer a concorrência, refletindo a ideia de que o poder de mercado implica obrigações correspondentes de interesse público.[5]

Na ausência de obrigações ao nível da UE, vários Estados europeus adotaram medidas nacionais visando proteger o acesso ao dinheiro, incluindo Áustria, Irlanda, Suécia, França, Países Baixos e Finlândia. Essas medidas buscam objetivos de inclusão financeira e igualdade territorial, mas permanecem fragmentadas e limitadas ao território. Funcionam como mecanismos corretivos, e não como expressão de um direito europeu harmonizado à disponibilidade de dinheiro.

O direito francês ilustra essa dinâmica. O acesso ao dinheiro é formalmente reconhecido por meio do direito a uma conta bancária e da definição de serviços bancários básicos no Código Monetário e Financeiro. Ao mesmo tempo, uma resposta ministerial de 2008 reconheceu explicitamente que os caixas automáticos não estão sujeitos a obrigações de serviço público e que sua implantação é orientada pelo mercado.[6]

Isso levanta uma questão distributiva adicional: quem deve suportar o ônus financeiro de manter a infraestrutura de dinheiro em espécie — consumidores, bancos, comerciantes, bancos centrais ou contribuintes?
Se o dinheiro contribui para bens públicos como inclusão financeira, resiliência sistêmica e proteção da privacidade, sua preservação não pode ser considerada uma questão puramente comercial. Em princípio, bens que servem ao interesse público exigem financiamento coletivo.
No entanto, o atual quadro regulatório deixa a alocação de custos principalmente nas mãos do mercado.

Efetividade, Não-Legalidade e o Paradoxo do Acesso

A Lei de Sutton pressupunha que o acesso segue o recurso. O direito bancário contemporâneo revela o colapso dessa coincidência. O dinheiro permanece, os direitos são reconhecidos, mas o acesso está diminuindo.

Essa dissociação não equivale a um vazio jurídico. O acesso ao dinheiro permanece inserido na ordem jurídica. O que mudou é a intensidade da restrição jurídica aplicada à sua organização concreta. A lei afirma o direito, mas progressivamente evita regular sua realização territorial.

Sob uma perspectiva sociológica, essa configuração ressoa com o conceito de não-direito desenvolvido por Jean Carbonnier: não a ausência de lei, mas a suavização da pressão jurídica, na qual normas jurídicas coexistem com, e são parcialmente substituídas por, outras formas de restrição — rentabilidade econômica, otimização logística e racionalização territorial. O não-direito aqui não é a causa da ineficácia, mas sua manifestação social.[7]

O paradoxo é impressionante: à medida que a infraestrutura de acesso ao dinheiro desaparece, os assaltos a bancos diminuem. Contudo, uma redução na criminalidade obtida pela erosão do acesso legal não pode ser considerada um sucesso regulatório.

Revisitar a intuição de Sutton, portanto, leva a uma inversão final: se os bancos não são mais assaltados porque o acesso ao dinheiro não é mais praticado, a tarefa do direito bancário não é aceitar esse equilíbrio, mas restabelecer as condições sob as quais o acesso ao dinheiro possa ser tanto juridicamente afirmado quanto materialmente garantido.