Discurso do Vice-Presidente de Supervisão Bowman sobre resiliência da liquidez, estabilidade financeira e o papel do Federal Reserve

Bom dia. É um prazer estar convosco esta manhã para iniciar a nossa discussão sobre o quadro de liquidez bancária. Hal e a sua equipa reuniram uma série de painéis excelentes que irão aprofundar a nossa abordagem enquanto consideramos ajustar este quadro. As perspetivas dos painelistas — incluindo académicos, participantes do mercado e colegas formuladores de políticas — irão enriquecer a nossa compreensão destas questões complexas e, o mais importante, desafiar-nos a pensar criticamente sobre se o quadro que temos em vigor funciona como previsto.

A liquidez bancária garante que o sistema bancário permaneça resiliente.1 Os requisitos regulatórios, incluindo o índice de cobertura de liquidez (LCR) e o índice de financiamento estável líquido (NSFR), foram desenhados para garantir que as obrigações potenciais de levantamento de dinheiro e reembolso possam ser cumpridas com holdings no balanço. Os testes internos de stress de liquidez e o planeamento de resolução também foram criados para exigir que os bancos avaliem as suas posições de liquidez, preparando-se para monetizar ativos em condições de stress. Em teoria, estes requisitos devem funcionar em conjunto para mitigar o risco de falência de um banco devido à falta de liquidez para cumprir as suas obrigações de pagamento contínuas e saídas de caixa previsíveis.

Dezassete anos após a crise financeira global (GFC), precisamos de saber se estas ferramentas oferecem a resiliência prometida ou se criámos um quadro que parece impressionante no papel, mas que falha em captar as vulnerabilidades que surgem em tempos de stress. É altura de ir além de perguntar se os bancos estão em conformidade e questionar se a conformidade realmente se traduz em resiliência.2

Hoje, irei rever o quadro de liquidez atual, depois abordarei as considerações relevantes para a reforma — e os princípios que devem orientar o nosso trabalho. Concluirei com uma breve discussão sobre a janela de desconto e as implicações mais amplas para o balanço do Fed. Sem dúvida, estas são questões desafiantes, mas se estamos comprometidos em construir um sistema bancário mais resiliente, precisamos de identificar o que funciona e o que pode ser melhorado na nossa abordagem atual.

O Quadro de Liquidez Atual

O quadro prudencial de liquidez baseia-se em três componentes principais: 1) o LCR e o NSFR estabelecem padrões quantitativos para ativos líquidos e financiamento estável; 2) os testes internos de stress de liquidez (ILST) exigem que os bancos avaliem as necessidades de liquidez em cenários adversos; e 3) o planeamento de resolução regula como as empresas gerem a liquidez em situação de crise ou falência. Estas ferramentas, desenvolvidas em grande parte em resposta à crise financeira de 2008, foram criadas para funcionar em conjunto, garantindo que os bancos pudessem resistir a levantamentos súbitos e a perturbações prolongadas do mercado.

O LCR destina-se a promover a resiliência de liquidez a curto prazo, exigindo que os bancos mantenham ativos líquidos de alta qualidade (HQLAs) para satisfazer as saídas líquidas de caixa presumidas ao longo de um horizonte de 30 dias.3 Estes ativos, sujeitos a descontos regulatórios, são facilmente convertíveis em dinheiro, permitindo aos bancos satisfazer necessidades de liquidez de curto prazo sem recorrer a empréstimos de emergência.

O quadro não considera como os bancos realmente se comportam durante o stress. Os bancos têm fortes incentivos para converter ativos menos líquidos, como empréstimos, em dinheiro para atender a levantamentos e reembolsos. Regularmente, oferecem garantias para garantir liquidez através de avanços do Federal Home Loan Bank (FHLB). No entanto, o LCR não reconhece este colateral por várias razões, incluindo incerteza sobre a disponibilidade e avaliação.

A janela de desconto do Federal Reserve permite igualmente que os bancos ofereçam ativos ilíquidos por dinheiro durante perturbações de mercado, aceitando uma gama ainda mais ampla de colaterais do que os FHLBs. No entanto, a eficácia da janela de desconto como uma rede de segurança fiável de liquidez requer uma análise cuidadosa.

Na prática, o quadro de liquidez cria dois problemas. Durante tempos normais, os bancos sobre-allocam para HQLAs porque devem demonstrar que as necessidades de liquidez podem ser satisfeitas com recursos do seu próprio balanço. Ao mesmo tempo, as fontes tradicionais de liquidez do Federal Reserve — como descobertos diurnos, a janela de desconto e as facilidades de repo permanentes — são estigmatizadas. Isto reduz a capacidade do banco de emprestar e apoiar as suas comunidades.

Durante o stress, o quadro torna-se pró-cíclico. Os bancos que mantêm HQLAs a ou acima de 100% das saídas presumidas muitas vezes relutam em usá-las, por receio de ficarem abaixo do mínimo do LCR. O LCR torna-se, assim, numa almofada isolada e inutilizável. Esta relutância exacerba o stress, forçando os bancos a converter ativos menos líquidos em dinheiro para cumprir obrigações.

Considerações sobre a Regulamentação de Liquidez

Os requisitos de liquidez criam incentivos que afetam o comportamento dos bancos. Na prática, os requisitos regulatórios subestimam a quantidade de ativos líquidos que os bancos efetivamente precisam de manter continuamente e limitam a opcionalidade em condições de stress. No conjunto, o quadro de liquidez gera fortes incentivos para os bancos praticarem a “acumulação de liquidez”, mantendo ativos líquidos muito acima do que pode ser necessário ou prudente para operações comerciais contínuas e possíveis saídas de stress ao longo de 30 dias. Manter recursos de liquidez em quantidades excessivas pode impor custos desnecessários ao sistema bancário e à economia mais ampla dos EUA.

Ao considerarmos alterações, devemos ponderar cuidadosamente as consequências — tanto as pretendidas como as não intencionadas.

Papel do Federal Reserve e o Impacto no Balanço

O Federal Reserve desempenha um papel vital na liquidez do sistema bancário. Desde 2003, a nossa janela de desconto opera através de duas facilidades: crédito primário para bancos sólidos e crédito secundário com condições mais rigorosas.

Como vimos, os bancos evitam a janela de desconto, mesmo em tempos de stress, devido ao estigma que a divulgação e os custos mais elevados de empréstimo representam. A divulgação semanal agregada torna o empréstimo potencialmente detectável pelos mercados. As taxas de juro acima do mercado tornam o empréstimo dispendioso, mesmo para testes. Os mercados interpretam qualquer uso como um sinal de fragilidade. Estes fatores desencorajam os bancos de utilizarem a facilidade exatamente quando podem precisar dela mais.

A janela de desconto do Federal Reserve é uma ferramenta crítica, mas subutilizada, que requer uma reforma fundamental para cumprir o seu propósito. Deve funcionar como uma rede de segurança de liquidez com regras, processos e procedimentos consistentes. Atualmente, cada um dos 12 bancos da Reserva tem as suas próprias regras e processos, com capacidade independente de tomar decisões de empréstimo — decisões que podem variar entre os bancos da Reserva para mutuários em situações semelhantes e colaterais semelhantes. Esta fragmentação cria incerteza para os mutuários, mas também pode agravar fragilidades no sistema bancário.

Após anos de reconhecimento destas falhas, ainda não as abordámos completamente. As consequências são claras. Os bancos criam buffers adicionais acumulando ativos líquidos de alta qualidade, em vez de emprestar. Esta acumulação de liquidez reduz a disponibilidade de crédito para a economia. Além disso, ao aumentar a procura por reservas, obriga o Fed a manter um balanço maior para satisfazer essa procura.

Alguns veem uma tensão entre as ferramentas de implementação da política monetária e os objetivos regulatórios. Na minha opinião, estes objetivos devem ser compatíveis se modernizarmos a janela de desconto para servir como uma rede de segurança de liquidez eficaz, em vez de uma opção teórica.

Pensamentos Finais

Espero que a discussão de hoje ofereça uma oportunidade para explorar estas questões. Hal, agradeço o teu convite para iniciar uma discussão transparente e pública sobre este tema. Estou ansioso por compreender melhor as considerações que podem levar-nos a abordagens alternativas.

1. As opiniões aqui expressas são minhas e não representam necessariamente as de colegas do Conselho do Federal Reserve ou do Comitê Federal de Mercado Aberto. Voltar ao texto

2. Michelle W. Bowman (2024), “Liquidez Bancária, Regulamentação e o Papel do Fed como Credor de Última Instância (PDF)”, discurso na Mesa Redonda sobre o Credor de Última Instância: A Crise Bancária de 2023 e a COVID, Washington, 3 de abril. Voltar ao texto

3. HQLAs são definidas como saldos em bancos de reserva; reservas retiráveis estrangeiras; títulos garantidos incondicionalmente pelo Tesouro dos EUA, títulos garantidos incondicionalmente por entidades estrangeiras; títulos de GSE; outros títulos emitidos por governos soberanos e bancos de desenvolvimento multilaterais; certos títulos de dívida corporativa; ações ordinárias negociadas publicamente que cumprem vários requisitos de elegibilidade; e obrigações municipais de grau de investimento. Veja 12 CFR 240.20, que estabelece critérios para HQLAs. Voltar ao texto