金融法は中央銀行のどのような職能を明確にしていますか？｜政策と規制

文/《清华金融评论》丁开艳

2026年3月20日，司法部、中国人民银行、金融监管总局、中国证监会、国家外汇局联合在门户网站公布《中华人民共和国金融法（草案）》（以下简称“草案”），向社会公开征求意见。作为我国金融领域首部基础性、综合性、统领性法律，草案共11章95条，其中围绕推动建设现代中央银行制度，草案第二章明确了中央银行职能定位，明确不断完善科学稳健的货币政策体系，积极推动构建宏观审慎管理体系，维护人民币币值稳定和金融稳定。

人民币包括实物形式和数字形式

本次公开征集意见的金融法草案第二章以“中央银行”为核心主线，通过立法形式系统构建了中国人民银行的职能体系与制度框架。在法律定位上，明确央行负责制定执行货币政策、实施宏观审慎管理及维护金融稳定（第十一条）；在货币发行上，确立人民币为法定货币，涵盖实物与数字形式，由央行独家统一发行管理，严禁任何单位或个人扰乱流通秩序（第十二条）。

在货币政策层面，草案要求健全政策框架，根据调控需要依法运用货币政策工具，负责利率政策制定、执行和监管，保持人民币币值的稳定，并以此促进经济增长，同时加强货币与财政政策协同，优化信贷结构以引导资金精准服务实体经济（第十三条）。在风险防控上，央行牵头构建宏观审慎政策框架，会同相关部门监测金融体系稳健性，防范处置系统性风险，并可视情形对金融市场实施逆周期、跨周期调节（第十四、十五条）。

此外，草案还赋予了央行监督管理支付清算体系、外汇及储备资产管理的职责，并制定金融业综合统计基础标准，组织实施金融业综合统计，会同国务院有关部门建设国家金融基础数据库。（第十六至十八条）。

整体来看，草案对现代中央银行定位更加注重维护币值稳定，更加注重运用市场化、价格型间接调控方式，更加注重财务独立性和可持续性，更加注重预期管理，更加注重加强宏观审慎管理，防范化解系统性金融风险，维护金融体系整体稳定。

回溯历史，我国建设现代中央银行制度始于1984年人民银行专门行使中央银行职能。此后伴随着改革开放，我国金融体系依次经历了商业银行从中央银行分设、商业银行和保险业体系持续发展和完善、资本市场持续深化、金融市场全面发展等关键阶段，并依次完成了证券业、保险业、银行业监管职能分设，实行分业经营、分业监管。中国人民银行在国务院领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。

总之，金融法草案第二章，是对过往改革经验的总结与升华，标志着我国中央银行制度建设正式迈入法治化、规范化的新阶段。

表：金融法草案明确的中央银行相关职能

如何建设现代央行？

此次草案公布前，党的十九届四中、五中全会和党的二十大都明确提出建设现代中央银行制度，为做好新时代中央银行工作指明了方向。作为政府的银行、银行的银行、发行的银行，中央银行重点要维护好币值稳定和金融稳定，为实现充分就业和经济增长奠定坚实基础。

放眼全球，国际社会对于中央银行的建设也有一些新的变化。时代的列车滚滚向前，中央银行也在主动或被动地接受着技术革命、产业革命、数字化转型的洗礼。对于如何建立现代中央银行制度，《清华金融评论》2023年第5期推出了“建设现代中央银行制度”封面专题，专题指出：

坚定维护币值稳定，守好老百姓的钱袋子，是现代中央银行的重要任务。早期中央银行主要是为政府融资服务，瑞典国家银行是当今成立最早的中央银行，但英格兰银行则被公认是现代中央银行先行者，这主要是因为1844年英国正式采用了金本位制，避免了政府过度攫取金融资源并引发严重通胀。当前，各国货币政策都以通胀作为首要目标，财政政策则在促进结构优化等方面发挥更大作用。在我国，作为国家的两个“钱袋子”，财政和央行始终注意要建好“防火墙”，加强协调维护物价稳定。

中央银行也要关注产出就业等目标。货币政策传导存在一定的时滞，对供给推动型价格上涨作用往往有限，通胀波动与产出波动还存在一定的交替关系，过于严格追求价格稳定可能导致经济大起大落。中央银行在维护物价稳定的同时，必须兼顾增长、就业等其他目标。从我国实际出发，应注重发挥好货币政策工具总量和结构的双重功能，通过适度的结构性货币政策工具，重点支持“三农”、小微民营企业和绿色发展。

现代中央银行必须维护好金融稳定。金融稳定能够减少市场波动对货币价格(利率)的干扰，这与币值稳定在总体上是一致的。因此，在可能出现流动性危机时，央行应充分发挥最后贷款人作用，维护金融体系稳定，这也是19世纪末20世纪初工业化国家纷纷成立中央银行的主要原因。全球金融危机后，中央银行更加关注金融周期变化，健全宏观审慎政策，普遍采用货币政策与宏观审慎政策双支柱调控框架，在系统重要性金融机构管理和风险防范中发挥更大作用。在极端情形下，货币政策的快速转向和大幅收紧可能会导致金融不稳定，特别是在监管有所放松、利率长期处于低水平、金融机构内部风险管控比较薄弱的组合环境中。

中国人民银行副行长陶玲在《〈中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定〉辅导读本》介绍，在具体来看，建设现代中央银行制度要坚持以下五方面原则：

一是坚定方向，坚持党中央对中央银行工作的集中统一领导。党的领导是我国金融业发展最大的政治优势和底气。中央银行是党领导金融工作的关键部门，事关经济发展和金融安全，事关人民手中的“钱袋子”。必须坚持中央银行工作的政治性、人民性，不折不扣贯彻落实好党中央决策部署，践行金融为民理念，确保中央银行工作始终沿着正确的方向前进。

二是找准定位，确立维护币值稳定和金融稳定双目标。中国的中央银行的根本职责是维护币值稳定和金融稳定，既包括国内物价稳定，不能让老百姓手中的钱变“毛”，也包括人民币汇率在合理均衡水平上保持基本稳定。要健全货币政策和宏观审慎政策“双支柱”调控框架，从更长期视角出发坚持稳健的货币政策，维持合理的正的实际利率，为经济高质量发展提供正向激励。同时，重视就业目标，适当关注资产价格变化，建立有效的沟通机制，增加政策透明度。

三是强化功能，提升中央银行服务实体经济能力。中央银行是金融服务实体经济的推动者和践行者，要强化中央银行履职功能，丰富市场化法治化手段和工具，引导优化融资结构，健全金融机构体系、产品体系和市场体系,建设自主可控、安全高效的金融市场基础设施，为经济社会发展提供坚实的金融支持。

四是夯实保障，坚守最后贷款人职责。经济是金融的根基，金融是经济的镜像，经济风险与金融风险相互交织和影响。要健全以中央银行为最后贷款人的金融安全网，加强金融风险监测预警,完善金融风险处置机制，守住不发生系统性金融风险底线。

五是筑牢根基，落实中央银行独立的财务预算管理制度。中央银行的特点在于既是行政机关,负责金融管理；也是市场中的主体，本质上作为“银行”，通过市场化手段，运用资产负债表的扩张或收缩，吞吐基础货币，调控金融活动。由于宏观经济金融变量实时更新，金融市场变化和金融风险不可能完全“预算”，中央银行普遍实行独立的财务预算制度，从而确保有能力、有财力实现任务和目标。

编辑 | 丁开艳

审核丨秦婷

责编 | 兰银帆