Apakah Bank Wajib Mendistribusikan Uang Tunai?

Authors: Raphael Baksh dan Guillaume Lepecq

Bank adalah tempat uang berada. Atau kah?

Willie Sutton, perampok bank Amerika yang berani, diperkirakan telah merampok lebih dari 100 bank selama karier kriminalnya selama empat puluh tahun, pada awal abad ke-20. Setelah penangkapannya, seorang wartawan menanyakan mengapa dia merampok bank. Sutton dikatakan menjawab: “Karena di sana tempat uang berada.”

Jawaban sederhana ini telah menjadi metafora untuk fokus pada tindakan yang paling jelas. Dalam dunia kedokteran misalnya, Hukum Sutton adalah pengingat bagi dokter saat mendiagnosis gejala pasien, bahwa penjelasan paling sederhana biasanya yang benar.

Tapi apakah bank masih tempat uang berada? Atau setidaknya uang tunai?

Denmark tidak mengalami satu pun perampokan bank sejak tahun 2001. Cabang bank di Denmark tidak lagi menyimpan uang tunai. Pada 15 September 2025, setelah pengumuman Oberbank yang berbasis di Austria untuk berhenti menyediakan layanan uang tunai kepada pelanggannya di Bavaria, Anggota Parlemen Eropa Rada Laykova menanyakan kepada Komisi Eropa apakah, jika bank lain mengikuti langkah Oberbank, ini bisa secara efektif mengarah pada penghapusan uang tunai dan apakah keputusan tersebut sesuai dengan hukum Eropa.

Dalam kata lain, apakah bank secara hukum wajib menyediakan layanan uang tunai? Apa yang dulu tampak jelas kini memerlukan pengawasan hukum.

Akses Uang Tunai dalam Hukum Eropa: Hak Formal Tanpa Jaminan Struktural

Akses uang tunai menawarkan ilustrasi yang sangat mengungkapkan. Di tingkat Eropa dan nasional, hak untuk menarik uang tunai secara formal diakui, terutama melalui akses ke rekening pembayaran dasar dan status uang kertas serta koin sebagai alat pembayaran yang sah. Namun infrastruktur fisik yang memungkinkan akses tersebut — mesin ATM, cabang bank, logistik uang tunai, dan titik penarikan lokal — tidak tunduk pada kewajiban pengadaan wilayah tertentu di tingkat UE. Infrastruktur uang tunai tetap sebagian besar diatur oleh pertimbangan pasar.

Pengurangan jaringan ATM di seluruh Eropa sering dipandang sebagai penyesuaian rasional terhadap menurunnya penggunaan uang tunai dan digitalisasi. Meskipun tren ini didokumentasikan secara empiris, mereka menyembunyikan masalah hukum yang lebih dalam: semakin jauh hubungan antara hak akses yang diakui secara formal dan tidak adanya kewajiban mengikat yang menjamin kondisi material pelaksanaan hak tersebut.

Dalam situasi seperti ini, masalahnya bukanlah ketidakadaan hukum, tetapi konfigurasi internal norma hukum itu sendiri: akses ke uang tunai secara formal diakui, sementara tatanan hukum menahan diri dari memberlakukan kewajiban struktural yang bertujuan menjamin keberadaan dan distribusi wilayah infrastruktur yang diperlukan untuk pelaksanaan materialnya.

Hukum perbankan Eropa secara tidak terbantahkan mengakui akses ke uang tunai sebagai kekhawatiran hukum yang sah. Melalui instrumen perlindungan konsumen, regulasi layanan pembayaran, dan standar aksesibilitas, Uni Eropa secara bertahap memandang akses ke uang tunai sebagai bagian dari inklusi keuangan.

Landasan kerangka ini terletak pada Directive 2014/92/EU — Directive Rekening Pembayaran (PAD) — yang menetapkan hak akses ke rekening pembayaran dasar bagi konsumen yang secara hukum tinggal di Uni. Di antara layanan yang terkait dengan rekening tersebut, directive secara tegas mencakup kemungkinan menarik dan menyetor uang tunai. Dengan demikian, akses ke uang tunai diakui sebagai bagian integral dari fungsi minimum perbankan, bersama dengan setoran, transfer, dan pembayaran dengan kartu.

Namun, pengakuan ini bersifat sangat fungsional. Directive menjamin akses ke layanan — penarikan uang tunai — tanpa membahas kondisi di mana layanan tersebut harus tersedia secara praktis. Directive tidak memberlakukan kewajiban kepada lembaga kredit untuk mempertahankan kepadatan cabang bank atau ATM tertentu, memastikan cakupan wilayah, atau menjaga titik akses di daerah yang kurang menguntungkan atau jarang penduduk.

Keterbatasan struktural ini sangat terlihat dalam pendekatan hukum Eropa terhadap aksesibilitas. Aksesibilitas tidak dipandang sebagai syarat untuk memastikan keberadaan infrastruktur akses uang tunai, melainkan hanya sebagai seperangkat kondisi yang mengatur bagaimana infrastruktur yang ada harus dirancang dan dioperasikan.

Directive (EU) 2019/882 — European Accessibility Act — menggambarkan pendekatan ini dengan jelas. Directive ini memberlakukan standar teknis dan kegunaan yang rinci terhadap ATM, guna memastikan akses bagi penyandang disabilitas. Aksesibilitas dipahami sebagai kesesuaian infrastruktur — antarmuka, desain fisik, dan mode interaksi — bukan sebagai masalah ketersediaan atau keberadaan wilayah. Kekhawatiran regulasi terletak pada bagaimana akses diorganisasi setelah titik akses ada, bukan pada apakah titik akses tersebut harus ada.

Dalam pengertian ini, hukum Eropa melindungi akses ke uang tunai hanya di hilir infrastruktur. Ia mengasumsikan keberadaan ATM dan titik penarikan lainnya tanpa memberlakukan kewajiban untuk berkontribusi atau mendanai infrastruktur tersebut. Aksesibilitas beroperasi dengan asumsi ketersediaan tetapi tidak berkontribusi dalam memproduksinya.

Secara keseluruhan, instrumen-instrumen ini melindungi akses ke uang tunai di tempat infrastruktur ada, tetapi tidak menjamin infrastruktur tersebut akan ada. Hukum Eropa mengamankan akses sebagai hak formal dan interaksi teknis, bukan sebagai layanan yang dijamin secara territorial. Hasilnya adalah kerangka hukum di mana akses ke uang tunai diakui secara prinsip tetapi tetap bergantung secara material.

Efikasi, Efektivitas, dan Ketidaklengkapan Normatif

Situasi yang dijelaskan di atas memerlukan klarifikasi konseptual. Ini menuntut evaluasi hubungan antara norma hukum dan operasinya secara praktis.

Evaluasi ini secara tradisional didasarkan pada konsep efikasi dan efektivitas. Dalam teori hukum, efikasi merujuk pada kemampuan hukum, langkah hukum, atau remedy untuk menghasilkan hasil hukum yang diinginkan dalam kondisi ideal atau terkendali.[1] Sebaliknya, efektivitas merujuk pada tingkat realisasi aturan hukum dalam praktik sosial, yaitu sejauh mana perilaku yang diatur benar-benar diadopsi atau dilaksanakan.[2]

Diterapkan pada akses ke uang tunai, perbedaan ini mengungkapkan kesulitan tertentu. Dari sudut pandang efektivitas, kerangka hukum hanya sebagian terwujud: hak ada, tetapi pelaksanaannya bergantung pada infrastruktur yang pemeliharaan dan distribusinya tidak diwajibkan secara hukum. Dari sudut efikasi, tujuan memastikan akses efektif ke uang tunai hanya tercapai secara tidak sempurna, karena hukum tidak mengatur kondisi yang diperlukan untuk menjamin hasil tersebut.

Dari sudut pandang normatif murni, kesulitan seputar akses ke uang tunai dapat dirumuskan secara tepat. Tatanan hukum menetapkan hasil — akses ke uang tunai — sementara meninggalkan tindakan pelengkap yang bergantung padanya tidak diatur, yaitu pemeliharaan dan distribusi wilayah infrastruktur uang tunai. Konfigurasi ini membentuk lacuna of modalities: situasi di mana norma hukum menetapkan hasil tanpa menentukan kondisi yang diperlukan untuk mencapainya.[3]

Masalahnya bukanlah hukum yang gagal berbicara, tetapi bahwa hukum berbicara secara tidak lengkap.

Layanan Universal, Monopoli, dan Koreksi Nasional

Tidak adanya kewajiban struktural dalam hukum perbankan Eropa tampak semakin mencolok jika dibandingkan dengan pendekatan regulasi yang diadopsi di industri jaringan lain. Dalam sektor seperti pos, telekomunikasi, dan energi, hukum UE telah lama menerima bahwa kekuatan pasar saja tidak dapat menjamin akses yang setara ke layanan penting. Kewajiban layanan universal memberlakukan cakupan wilayah, kontinuitas, dan keterjangkauan tanpa memandang profitabilitas.[4]

Akses ke uang tunai memiliki karakteristik struktural yang sama. Ini adalah prasyarat untuk mengakses barang dan jasa penting, bergantung pada infrastruktur fisik, dan sangat rentan terhadap kegagalan pasar di daerah yang kurang menguntungkan. Dari sudut pandang ini, ketidakadaan kewajiban serupa dalam hukum perbankan semakin sulit dibenarkan.

Selain kerangka layanan universal, akses ke uang tunai juga menimbulkan isu regulasi yang berbeda: konsentrasi kendali atas distribusi uang tunai. Bank menikmati monopoli de facto atas distribusi uang tunai kepada publik, karena tidak ada organisasi alternatif yang memiliki akses yang sama ke bank sentral, atau mampu memastikan akses luas. Dari sudut pandang regulasi, kekuasaan monopoli membawa tanggung jawab khusus untuk tidak mengganggu kompetisi, mencerminkan gagasan bahwa kekuasaan pasar membawa kewajiban yang sepadan demi kepentingan umum.[5]

Tanpa kewajiban di tingkat UE, beberapa negara Eropa telah mengadopsi langkah nasional yang bertujuan melindungi akses ke uang tunai, termasuk Austria, Irlandia, Swedia, Prancis, Belanda, dan Finlandia. Langkah-langkah ini mengejar tujuan inklusi keuangan dan kesetaraan wilayah, tetapi tetap terfragmentasi dan terbatas secara wilayah. Mereka berfungsi sebagai mekanisme koreksi daripada sebagai ekspresi hak Eropa yang terharmonisasi untuk ketersediaan uang tunai.

Hukum Prancis menggambarkan dinamika ini. Akses ke uang tunai secara formal diakui melalui hak atas rekening bank dan definisi layanan perbankan dasar dalam Kode Moneter dan Keuangan. Pada saat yang sama, jawaban menteri pada 2008 secara eksplisit mengakui bahwa ATM tidak tunduk pada kewajiban layanan publik dan bahwa penyebarannya didorong pasar.[6]

Ini menimbulkan pertanyaan distribusi lebih jauh: siapa yang harus menanggung beban biaya pemeliharaan infrastruktur uang tunai — konsumen, bank, pedagang, bank sentral, atau pembayar pajak?
Jika uang tunai berkontribusi pada barang publik seperti inklusi keuangan, ketahanan sistemik, dan perlindungan privasi, maka keberlangsungannya tidak bisa dipandang sebagai urusan komersial semata. Secara prinsip, barang yang melayani kepentingan publik memerlukan pendanaan kolektif.
Namun kerangka regulasi saat ini membebankan biaya ini sebagian besar kepada pelaku pasar.

Efektivitas, Non-hukum, dan Paradoks Akses

Hukum Sutton mengandaikan bahwa akses mengikuti sumber daya. Hukum perbankan kontemporer mengungkapkan runtuhnya korespondensi ini. Uang tunai tetap ada, hak diakui, tetapi aksesnya menurun.

Dissosiasi ini tidak berarti kekosongan hukum. Akses ke uang tunai tetap berada dalam tatanan hukum. Yang berubah adalah tingkat tekanan hukum yang diterapkan pada organisasi konkret akses tersebut. Hukum menegaskan hak tetapi secara bertahap menahan diri dari mengatur realisasi wilayahnya.

Dilihat dari perspektif sosiologis, konfigurasi ini berkaitan dengan konsep _non-law yang dikembangkan Jean Carbonnier: bukan ketidakhadiran hukum, tetapi pelonggaran tekanan hukum, di mana norma hukum berdampingan dengan, dan sebagian digantikan oleh, bentuk-bentuk kendala lain — profitabilitas ekonomi, optimisasi logistik, dan rasionalisasi wilayah. Non-hukum di sini bukan penyebab ketidakefektifan, tetapi manifestasi sosialnya.[7]

Paradoksnya mencolok: semakin hilang infrastruktur akses uang tunai, semakin menurun perampokan bank. Namun, pengurangan kejahatan melalui pengurangan akses yang sah tidak dapat disamakan dengan keberhasilan regulasi.

Merevisi intuisi Sutton akhirnya mengarah pada inversi terakhir: jika bank tidak lagi dirampok karena akses uang tunai tidak lagi dilakukan, tugas hukum perbankan bukanlah menerima keseimbangan ini, tetapi mengembalikan kondisi di mana akses ke uang tunai dapat secara hukum ditegaskan dan secara material dijamin.

[1] A.-J. Arnaud (ed.), Encyclopedic Dictionary of Legal Theory and Sociology of Law, L.G.D.J., 1993, entri “Efikasi”.

[2] A.-J. Arnaud (ed.), Encyclopedic Dictionary of Legal Theory and Sociology of Law, LGDJ, 1993, entri “Efektivitas”.

[3] O. Pfersmann, « Lacunes et complétudes », dalam D. Alland dan S. Rials (peny.), Dictionnaire de la culture juridique, PUF, koleksi « Quadrige », 2003, hlm. 911

[4] Lihat, misalnya, Directive 2002/22/EC Parlemen Eropa dan Dewan tanggal 7 Maret 2002 tentang layanan universal dan hak pengguna terkait jaringan dan layanan komunikasi elektronik (Universal Service Directive), OJ L 108, 24 April 2002, hlm. 51

[5] Kasus 322/81, Michelin v Commission [1983] ECR 3461, paragraf 57

[6] Balasan menteri terhadap Pertanyaan Tertulis No. 17734 (Mr Morel-A-L’Huissier), Journal officiel de l’Assemblée nationale, Pertanyaan, 23 September 2008, hlm. 8208

[7] Wawancara dengan Jean Carbonnier: “Passion and Lightness in the Sense of Law”, wawancara oleh Anna De Vita, hlm. 647–676