Discours du vice-président de la supervision Bowman sur la résilience de la liquidité, la stabilité financière et le rôle de la Réserve fédérale

Bonjour. C’est un plaisir d’être avec vous ce matin pour ouvrir notre discussion sur le cadre de liquidité bancaire. Hal et son équipe ont rassemblé une série de panels excellents qui enrichiront notre approche alors que nous envisageons d’ajuster ce cadre. Les perspectives des intervenants — académiciens, acteurs du marché et collègues responsables de la politique monétaire — approfondiront notre compréhension de ces enjeux complexes et, surtout, nous inciteront à réfléchir de manière critique pour savoir si le cadre en place fonctionne comme prévu.

La liquidité bancaire garantit la résilience du système bancaire.1 Les exigences réglementaires, notamment le ratio de couverture de liquidité (LCR) et le ratio de financement stable net (NSFR), ont été conçues pour assurer que les obligations potentielles de retrait et de remboursement puissent être couvertes par des actifs détenus en bilan. Les tests de stress de liquidité internes et la planification de résolution ont également été conçus pour obliger les banques à évaluer leur position de liquidité, en préparation à la monétisation d’actifs en situation de stress. En théorie, ces exigences devraient fonctionner ensemble pour réduire le risque d’échec d’une banque dû à un manque de liquidité pour honorer ses obligations de paiement en cours et ses flux de trésorerie prévisibles.

Quatorze ans après la crise financière mondiale (GFC), nous devons savoir si ces outils offrent la résilience promise ou si nous avons créé un cadre qui paraît impressionnant sur le papier mais qui ne parvient pas à saisir les vulnérabilités qui apparaissent en période de stress. Il est temps de dépasser la question de la conformité des banques pour se demander si cette conformité se traduit réellement par de la résilience.2

Aujourd’hui, je vais examiner le cadre actuel de liquidité, puis aborder les considérations relatives à la réforme — et les principes qui devraient guider notre travail. Je conclurai par une brève discussion sur la fenêtre de dégrèvement et les implications plus larges pour le bilan de la Fed. Sans aucun doute, ce sont des enjeux difficiles, mais si nous sommes déterminés à construire un système bancaire plus résilient, nous devons identifier ce qui fonctionne et ce qui pourrait être amélioré dans notre approche actuelle.

Le cadre actuel de liquidité

Le cadre prudentiel de liquidité repose sur trois composantes principales : 1) le LCR et le NSFR fixent des normes quantitatives pour les actifs liquides et le financement stable ; 2) les tests de stress de liquidité internes (ILST) obligent les banques à évaluer leurs besoins en liquidité dans des scénarios défavorables ; et 3) la planification de résolution régit la gestion de la liquidité en cas de détresse ou de faillite. Ces outils, principalement développés en réponse à la crise financière de 2008, ont été conçus pour fonctionner ensemble afin de garantir que les banques puissent résister à des retraits soudains et à des perturbations prolongées du marché.

Le LCR vise à renforcer la résilience à court terme en exigeant que les banques détiennent des actifs liquides de haute qualité (HQLA) pour couvrir les sorties nettes de trésorerie présumées sur une période de 30 jours.3 Ces actifs, soumis à des décotes réglementaires, sont facilement convertibles en liquidités, permettant aux banques de répondre à leurs besoins de liquidité à court terme sans recourir à des emprunts d’urgence.

Le cadre ne prend pas en compte la performance réelle des banques en période de stress. Les banques ont de fortes incitations à convertir des actifs moins liquides, comme des prêts, en liquidités pour faire face aux demandes de retrait et de remboursement. Elles mettent régulièrement en gage des garanties pour sécuriser leur liquidité via des avances de la Federal Home Loan Bank (FHLB). Pourtant, le LCR ne crédite pas cette garantie pour plusieurs raisons, notamment l’incertitude quant à leur disponibilité et leur valorisation.

La fenêtre de dégrèvement de la Réserve fédérale permet également aux banques de mettre en gage des actifs illiquides contre des liquidités en période de perturbation du marché, acceptant un éventail encore plus large de garanties que les FHLB. Cependant, l’efficacité de cette fenêtre en tant que filet de sécurité fiable doit être examinée attentivement.

En pratique, le cadre de liquidité crée deux problèmes. En temps normal, les banques sur-allocent des actifs HQLA car elles doivent démontrer que leurs besoins en liquidité peuvent être couverts par leurs propres ressources en bilan. Parallèlement, les sources traditionnelles de liquidité de la Fed — comme les découverts de jour, la fenêtre de dégrèvement et les facilités de repo permanentes — sont stigmatisées. Cela réduit la capacité d’une banque à prêter et à soutenir ses communautés.

En période de stress, le cadre devient procyclique. Les banques qui maintiennent des HQLA à ou au-dessus de 100 % des sorties présumées sont souvent réticentes à les utiliser, craignant de tomber en dessous du minimum du LCR. Le LCR devient alors un tampon isolé et inutilisable. Cette réticence aggrave le stress, obligeant les banques à convertir des actifs moins liquides en liquidités pour respecter leurs obligations.

Considérations sur la régulation de la liquidité

Les exigences de liquidité créent des incitations qui influencent le comportement des banques. En pratique, ces exigences réglementaires sous-estiment la quantité d’actifs liquides que les banques doivent effectivement maintenir en permanence et limitent leur flexibilité en situation de stress. Dans l’ensemble, le cadre de liquidité génère de fortes incitations à la « rétention de liquidités », où elles maintiennent des actifs liquides bien au-delà de ce qui pourrait être nécessaire ou prudent pour leurs opérations courantes et les flux de stress possibles sur 30 jours. Maintenir des ressources de liquidité en excès peut entraîner des coûts inutiles pour le système bancaire et l’économie américaine dans son ensemble.

En envisageant des changements, nous devons soigneusement peser les conséquences — tant celles qui sont prévues que celles qui ne le sont pas.

Rôle de la Réserve fédérale et impact sur le bilan

La Fed joue un rôle essentiel dans la liquidité du système bancaire. Depuis 2003, notre fenêtre de dégrèvement fonctionne via deux facilités : le crédit principal pour les banques solides et le crédit secondaire avec des conditions plus strictes.

Comme nous l’avons vu, les banques évitent la fenêtre de dégrèvement, même en période de stress, en raison du stigmate que la divulgation et des coûts d’emprunt plus élevés représentent. La divulgation hebdomadaire agrégée rend le recours potentiellement détectable par les marchés. Des taux d’intérêt supérieurs au marché rendent l’emprunt coûteux, même pour des tests. Les marchés interprètent toute utilisation comme un signe de fragilité. Ces facteurs dissuadent les banques d’utiliser la facilité précisément lorsqu’elles en auraient le plus besoin.

La fenêtre de dégrèvement de la Fed est un outil critique mais sous-utilisé, qui nécessite une réforme fondamentale pour remplir sa fonction prévue. Elle devrait fonctionner comme un filet de sécurité de liquidité avec des règles, processus et procédures cohérents. Actuellement, chacun des 12 districts de la Fed a ses propres règles et processus, avec une capacité indépendante à prendre des décisions de prêt — décisions qui peuvent varier d’une banque à l’autre pour des emprunteurs et des garanties similaires. Cette fragmentation crée de l’incertitude pour les emprunteurs, mais peut aussi aggraver les fragilités du système bancaire.

Après des années de reconnaissance de ces failles, nous n’avons pas encore résolu ces faiblesses connues. Les conséquences sont claires : les banques créent des buffers supplémentaires en accumulant des actifs liquides de haute qualité plutôt qu’en prêtant. Cette rétention de liquidités réduit la disponibilité du crédit pour l’économie. De plus, en augmentant la demande de réserves, cela oblige la Fed à maintenir un bilan plus important pour répondre à cette demande.

Certains perçoivent une tension entre les outils de mise en œuvre de la politique monétaire et les objectifs réglementaires. À mon avis, ces objectifs devraient être compatibles si nous modernisons la fenêtre de dégrèvement pour qu’elle serve de véritable filet de sécurité en liquidité, plutôt que d’une option théorique.

Pensées de clôture

J’espère que la discussion d’aujourd’hui offrira l’occasion d’explorer ces enjeux. Hal, je vous remercie pour votre invitation à engager une discussion transparente et publique sur ce sujet. J’ai hâte de mieux comprendre les considérations qui pourraient nous conduire à des approches alternatives.

1. Les opinions exprimées ici sont les miennes et ne reflètent pas nécessairement celles de mes collègues du Conseil de la Réserve fédérale ou du Comité fédéral de marché ouvert. Retour au texte

2. Michelle W. Bowman (2024), « Liquidité bancaire, réglementation et le rôle de la Fed en tant que prêteur de dernier ressort (PDF) », allocution lors du Roundtable sur le prêteur de dernier ressort : la crise bancaire de 2023 et la COVID, Washington, 3 avril. Retour au texte

3. Les HQLA sont définis comme les soldes de la banque de réserve ; les réserves disponibles à l’étranger ; les titres inconditionnellement garantis par le Trésor américain, les titres garantis inconditionnellement par certaines entités étrangères ; les titres de GSE ; d’autres titres émis par des gouvernements souverains et des banques de développement multilatérales ; certains titres de dette d’entreprises ; des actions ordinaires cotées en bourse répondant à divers critères d’éligibilité ; et des obligations municipales de qualité d’investissement. Voir 12 CFR 240.20, qui établit les critères pour les HQLA.