Les banques sont-elles tenues de distribuer de l'argent liquide ?

Authors : Raphael Baksh et Guillaume Lepecq

La banque est là où se trouve l’argent. Ou pas ?

Willie Sutton, le voleur de banque américain audacieux, aurait dérobé plus de 100 banques au cours de sa carrière criminelle de quarante ans, au début du XXe siècle. Après son arrestation, un journaliste lui aurait demandé pourquoi il volait des banques. Sutton aurait répondu : « Parce que c’est là où se trouve l’argent. »

Cette réponse simple est devenue une métaphore pour souligner l’importance de se concentrer sur l’action la plus évidente. Par exemple, en médecine, la règle de Sutton rappelle aux médecins qu’en diagnostiquant un patient, l’explication la plus simple est généralement la bonne.

Mais la banque est-elle toujours là où se trouve l’argent ? Ou au moins, de l’argent liquide ?

Le Danemark n’a connu aucun braquage de banque depuis 2001. Les agences bancaires au Danemark ne transportent plus d’argent liquide. Le 15 septembre 2025, suite à l’annonce de l’Oberbank, basée en Autriche, de cesser de fournir des services en espèces à ses clients en Bavière, la députée européenne Rada Laykova a demandé à la Commission européenne si, si d’autres banques suivaient l’exemple de l’Oberbank, cela pourrait effectivement conduire à l’abolition de l’argent liquide et si cette décision était conforme au droit européen.

En d’autres termes, les banques ont-elles l’obligation légale de fournir des services en espèces ? Ce qui semblait évident autrefois nécessite désormais un examen juridique.

Accès à l’argent liquide en droit européen : un droit formel sans garanties structurelles

L’accès à l’argent liquide illustre particulièrement cette problématique. Au niveau européen et national, le droit de retirer de l’argent liquide est formellement reconnu, notamment par l’accès à un compte de paiement de base et le statut de monnaie légale des billets et pièces. Pourtant, l’infrastructure physique permettant cet accès — distributeurs automatiques, agences bancaires, logistique de la cash, points de retrait locaux — n’est soumise à aucune obligation contraignante de disponibilité territoriale au niveau de l’UE. La gestion de cette infrastructure reste largement dictée par des considérations de marché.

La réduction progressive du nombre de distributeurs automatiques en Europe est souvent présentée comme une adaptation rationnelle à la baisse de l’utilisation de l’argent liquide et à la digitalisation. Bien que ces tendances soient documentées empiriquement, elles masquent un problème juridique plus profond : le décalage croissant entre les droits formellement reconnus d’accès et l’absence d’obligations contraignantes garantissant les conditions matérielles de leur exercice.

Dans ces circonstances, le problème ne réside pas dans l’absence de loi, mais dans la configuration interne de la norme juridique elle-même : l’accès à l’argent liquide est reconnu formellement, tandis que l’ordre juridique s’abstient d’imposer une obligation structurelle visant à garantir l’existence et la répartition territoriale de l’infrastructure nécessaire à son exercice matériel.

Le droit bancaire européen reconnaît indéniablement l’accès à l’argent liquide comme une préoccupation légitime. Par le biais d’instruments de protection des consommateurs, de la régulation des services de paiement et des normes d’accessibilité, l’Union européenne a progressivement intégré l’accès à l’argent liquide dans le cadre de l’inclusion financière.

Le socle de ce cadre repose sur la Directive 2014/92/UE — la Directive sur les comptes de paiement (DCP) — qui établit un droit d’accès à un compte de paiement de base pour les consommateurs résidant légalement dans l’Union. Parmi les services attachés à ce compte, la directive inclut expressément la possibilité de retirer et de déposer de l’argent liquide. L’accès à l’argent liquide est ainsi reconnu comme une composante essentielle de la fonctionnalité bancaire minimale, aux côtés des dépôts, des transferts et des paiements par carte.

Cependant, cette reconnaissance reste strictement fonctionnelle. La directive garantit l’accès à un service — le retrait d’espèces — sans préciser les conditions dans lesquelles ce service doit être effectivement rendu. Elle n’impose aucune obligation aux établissements de crédit de maintenir une densité minimale d’agences ou de distributeurs, d’assurer une couverture territoriale ou de préserver des points d’accès dans des zones moins rentables ou peu peuplées.

Cette limitation structurelle est particulièrement visible dans la manière dont le droit européen aborde l’accessibilité. L’accessibilité n’est pas conçue comme une exigence pour garantir l’existence d’une infrastructure d’accès à l’argent liquide, mais uniquement comme un ensemble de conditions régissant la conception et le fonctionnement de l’infrastructure existante.

La Directive (UE) 2019/882 — la Loi européenne sur l’accessibilité — illustre clairement cette approche. Elle impose des normes techniques et d’usabilité détaillées aux distributeurs automatiques, afin de garantir l’accès aux personnes en situation de handicap. L’accessibilité est ainsi comprise comme une conformité de l’infrastructure — ses interfaces, sa conception physique et ses modes d’interaction — plutôt que comme une question de disponibilité ou de présence territoriale. La préoccupation réglementaire porte sur comment l’accès est organisé une fois qu’un point d’accès existe, et non sur si un tel point doit exister.

En ce sens, le droit européen ne protège l’accès à l’argent liquide qu’en aval de l’infrastructure. Il suppose l’existence de distributeurs automatiques et autres points de retrait sans imposer d’obligation de contribuer ou de financer cette infrastructure. L’accessibilité fonctionne sur l’hypothèse de la disponibilité, mais n’y contribue pas.

Au total, ces instruments protègent l’accès à l’argent liquide lorsque l’infrastructure existe, mais ne garantissent pas qu’elle sera créée. Le droit européen sécurise l’accès en tant que droit formel et interaction technique, et non en tant que service territorialement garanti. Le résultat est un cadre juridique dans lequel l’accès à l’argent liquide est reconnu en principe, mais reste matériellement contingent.

Efficacité, efficacité pratique et incomplétude normative

La situation décrite ci-dessus appelle une clarification conceptuelle. Elle nécessite une évaluation de la relation entre normes juridiques et leur mise en œuvre pratique.

Cette évaluation se fait traditionnellement à travers les notions d’efficacité et d’effectivité. En théorie juridique, l’efficacité désigne la capacité d’une loi, d’une mesure ou d’un remède à produire le résultat juridique voulu dans des conditions idéales ou contrôlées.[1] L’effectivité, en revanche, concerne le degré de réalisation des règles juridiques dans les pratiques sociales, c’est-à-dire la mesure dans laquelle les comportements prescrits sont effectivement adoptés ou mis en œuvre.[2]

Appliquée à l’accès à l’argent liquide, cette distinction révèle une difficulté spécifique. Du point de vue de l’effectivité, le cadre juridique n’est que partiellement réalisé : le droit existe, mais son exercice dépend d’une infrastructure dont l’entretien et la répartition ne sont pas légalement obligatoires. Du point de vue de l’efficacité, l’objectif d’assurer un accès effectif à l’argent liquide n’est que partiellement atteint, puisque la loi n’organise pas les conditions nécessaires pour garantir ce résultat.

D’un point de vue strictement normatif, la difficulté entourant l’accès à l’argent liquide peut être formulée précisément. L’ordre juridique prescrit un résultat — l’accès à l’argent liquide — tout en laissant non réglementée l’action complémentaire dont dépend sa réalisation, à savoir l’entretien et la répartition territoriale de l’infrastructure de cash. Cette configuration constitue une lacune de modalités : une situation où une norme juridique prescrit un résultat sans déterminer les conditions nécessaires pour l’atteindre.[3]

Le problème n’est pas que la loi ne parle pas, mais qu’elle parle de façon incomplète.

Service universel, monopole et corrections nationales

L’absence d’obligations structurelles dans le droit bancaire européen apparaît d’autant plus frappante lorsqu’on la compare aux approches réglementaires adoptées dans d’autres industries de réseau. Dans des secteurs comme la poste, les télécommunications ou l’énergie, le droit de l’UE a longtemps accepté que les forces du marché seules ne peuvent garantir un accès égal aux services essentiels. Les obligations de service universel imposent une couverture territoriale, une continuité et une accessibilité financière, indépendamment de la rentabilité.[4]

L’accès à l’argent liquide partage ces caractéristiques structurelles. Il est une condition préalable à l’accès aux biens et services essentiels, repose sur une infrastructure physique, et est particulièrement vulnérable aux défaillances du marché dans les zones moins rentables. Dans cette optique, l’absence d’obligations comparables dans le droit bancaire devient de plus en plus difficile à justifier.

Au-delà du cadre du service universel, l’accès à l’argent liquide soulève aussi une question réglementaire distincte : la concentration du contrôle sur la distribution de l’argent liquide. Les banques disposent d’un quasi-monopole sur la distribution de cash au public, car aucune organisation alternative n’a le même accès aux banques centrales, ni la capacité d’assurer une diffusion large. D’un point de vue réglementaire, le pouvoir de monopole implique une responsabilité particulière de ne pas fausser la concurrence, reflétant l’idée que le pouvoir de marché comporte des obligations correspondantes d’intérêt public.[5]

En l’absence d’obligations au niveau de l’UE, plusieurs États européens ont adopté des mesures nationales visant à protéger l’accès à l’argent liquide, notamment l’Autriche, l’Irlande, la Suède, la France, les Pays-Bas et la Finlande. Ces mesures poursuivent des objectifs d’inclusion financière et d’égalité territoriale, mais restent fragmentaires et territoriales. Elles fonctionnent comme des mécanismes correctifs plutôt que comme l’expression d’un droit européen harmonisé à la disponibilité de l’argent liquide.

Le droit français illustre cette dynamique. L’accès à l’argent liquide est reconnu formellement par le droit à un compte bancaire et la définition des services bancaires de base dans le Code monétaire et financier. Par ailleurs, une réponse ministérielle en 2008 a explicitement reconnu que les distributeurs automatiques ne sont pas soumis à des obligations de service public et que leur déploiement est laissé au marché.[6]

Cela soulève une nouvelle question distributive : qui doit supporter le coût de maintien de l’infrastructure de cash — les consommateurs, les banques, les commerçants, les banques centrales ou les contribuables ?
Si l’argent liquide contribue à des biens publics tels que l’inclusion financière, la résilience systémique et la protection de la vie privée, sa préservation ne peut être considérée comme une simple question commerciale. En principe, les biens servant l’intérêt général doivent faire l’objet d’un financement collectif. Pourtant, le cadre réglementaire actuel laisse la répartition des coûts principalement aux acteurs du marché.

Efficacité, non-droit et paradoxe de l’accès

La loi de Sutton supposait que l’accès suivait la ressource. Le droit bancaire contemporain révèle l’éclatement de cette coïncidence. L’argent liquide subsiste, les droits sont reconnus, mais l’accès recule.

Cette dissociation ne constitue pas un vide juridique. L’accès à l’argent liquide reste inscrit dans l’ordre juridique. Ce qui a changé, c’est l’intensité de la contrainte juridique appliquée à son organisation concrète. La loi affirme le droit, mais se désengage progressivement de réguler sa réalisation territoriale.

D’un point de vue sociologique, cette configuration fait écho au concept de non-droit développé par Jean Carbonnier : non pas l’absence de droit, mais l’allègement de la pression juridique, où les normes juridiques coexistent avec, et sont partiellement supplantées par, d’autres formes de contrainte — rentabilité économique, optimisation logistique et rationalisation territoriale. Le non-droit n’est pas la cause de l’inefficacité, mais sa manifestation sociale.[7]

Le paradoxe est frappant : à mesure que l’infrastructure d’accès à l’argent liquide disparaît, les braquages de banques diminuent. Pourtant, une réduction de la criminalité par l’érosion de l’accès légal ne peut être considérée comme une réussite réglementaire.

Revenir à l’intuition de Sutton conduit ainsi à une inversion finale : si les banques ne sont plus braquées parce que l’accès à l’argent liquide n’est plus pratiqué, le rôle du droit bancaire n’est pas d’accepter cet équilibre, mais de restaurer les conditions permettant que l’accès à l’argent liquide soit à la fois reconnu légalement et garanti matériellement.