¿Los bancos están obligados a distribuir efectivo?

Autores: Raphael Baksh y Guillaume Lepecq

El banco es donde está el dinero. ¿O no?

Willie Sutton, el audaz ladrón de bancos estadounidense, se estima que robó más de 100 bancos durante sus cuarenta años de carrera criminal, a principios del siglo XX. Tras su arresto, un periodista le preguntó por qué robaba bancos. Sutton se dice que respondió: “Porque allí está el dinero.”

La respuesta sencilla se ha convertido en una metáfora para centrarse en la opción más obvia. En medicina, por ejemplo, la Ley de Sutton es un recordatorio para los médicos al diagnosticar los síntomas de un paciente, de que la explicación más simple suele ser la correcta.

Pero, ¿sigue siendo el banco donde está el dinero? ¿O al menos el efectivo?

Dinamarca no ha experimentado un solo robo a banco desde 2001. Las sucursales bancarias en Dinamarca ya no llevan efectivo. El 15 de septiembre de 2025, tras el anuncio de Oberbank, con sede en Austria, de dejar de ofrecer servicios en efectivo a sus clientes en Baviera, la diputada europea Rada Laykova preguntó a la Comisión Europea si, en caso de que otros bancos siguieran el ejemplo de Oberbank, esto podría conducir efectivamente a la abolición del efectivo y si la decisión era compatible con la ley europea.

En otras palabras, ¿los bancos están legalmente obligados a ofrecer servicios en efectivo? Lo que antes parecía evidente ahora requiere un análisis legal.

Acceso al efectivo en la ley europea: un derecho formal sin garantías estructurales

El acceso al efectivo ofrece una ilustración particularmente reveladora. A nivel europeo y nacional, el derecho a retirar efectivo está formalmente reconocido, especialmente a través del acceso a una cuenta de pago básica y del estatus de curso legal de billetes y monedas. Sin embargo, la infraestructura física que permite ese acceso — cajeros automáticos, sucursales bancarias, logística de efectivo y puntos de retiro locales — no está sujeta a ninguna obligación vinculante de disponibilidad territorial a nivel de la UE. La infraestructura del efectivo sigue siendo en gran medida gobernada por consideraciones de mercado.

La reducción constante de redes de cajeros automáticos en Europa se enmarca a menudo como un ajuste racional a la disminución del uso de efectivo y a la digitalización. Aunque estas tendencias están documentadas empíricamente, ocultan un problema legal más profundo: la creciente desconexión entre los derechos formalmente reconocidos de acceso y la ausencia de obligaciones vinculantes que aseguren las condiciones materiales para su ejercicio.

En estas circunstancias, el problema no es la ausencia de ley, sino la configuración interna de la norma jurídica: el acceso al efectivo está formalmente reconocido, pero el orden jurídico se abstiene de imponer cualquier deber estructural destinado a garantizar la existencia y distribución territorial de la infraestructura necesaria para su ejercicio material.

La ley bancaria europea reconoce indudablemente el acceso al efectivo como una preocupación legal legítima. A través de instrumentos de protección al consumidor, regulación de servicios de pago y estándares de accesibilidad, la Unión Europea ha ido enmarcando progresivamente el acceso al efectivo como un componente de la inclusión financiera.

La piedra angular de este marco es la Directiva 2014/92/UE — la Directiva sobre cuentas de pago (PAD) — que establece un derecho de acceso a una cuenta de pago básica para los consumidores legalmente residentes en la Unión. Entre los servicios asociados a dicha cuenta, la directiva incluye expresamente la posibilidad de retirar y depositar efectivo. Por tanto, el acceso al efectivo se reconoce como un componente integral de la funcionalidad bancaria mínima, junto con depósitos, transferencias y pagos con tarjeta.

No obstante, este reconocimiento sigue siendo estrictamente funcional. La directiva garantiza el acceso a un servicio — la retirada de efectivo — sin abordar las condiciones bajo las cuales ese servicio debe estar disponible en la práctica. No impone ninguna obligación a las instituciones de crédito de mantener una cierta densidad de sucursales o cajeros automáticos, de asegurar cobertura territorial o de preservar puntos de acceso en zonas menos rentables o escasamente pobladas.

Esta limitación estructural es particularmente visible en la forma en que la ley europea aborda la accesibilidad. La accesibilidad no se concibe como un requisito para garantizar la existencia de infraestructura de acceso al efectivo, sino únicamente como un conjunto de condiciones que rigen cómo debe diseñarse y operarse la infraestructura existente.

La Directiva (UE) 2019/882 — la Ley Europea de Accesibilidad — ilustra claramente este enfoque. La directiva impone estándares técnicos y de usabilidad detallados en los cajeros automáticos, para garantizar el acceso a personas con discapacidad. La accesibilidad se entiende así como una cuestión de conformidad de la infraestructura — sus interfaces, diseño físico y modos de interacción — y no como una cuestión de disponibilidad o presencia territorial. La preocupación regulatoria radica en cómo se organiza el acceso una vez que existe un punto de acceso, no en si ese punto debe existir.

En este sentido, la ley europea protege el acceso al efectivo solo en la fase posterior a la infraestructura. Asume la existencia de cajeros automáticos y otros puntos de retiro sin imponer ninguna obligación de contribuir o financiar la infraestructura. La accesibilidad opera bajo la suposición de disponibilidad, pero no contribuye a generarla.

En conjunto, estos instrumentos protegen el acceso al efectivo donde existe infraestructura, pero no garantizan que dicha infraestructura exista. La ley europea asegura el acceso como un derecho formal y una interacción técnica, no como un servicio garantizado territorialmente. El resultado es un marco legal en el que el acceso al efectivo se reconoce en principio, pero sigue siendo materialmente contingente.

Eficacia, efectividad e incompletitud normativa

La situación descrita requiere una clarificación conceptual. Es necesario evaluar la relación entre las normas jurídicas y su funcionamiento práctico.

Esta evaluación se aborda tradicionalmente mediante las nociones de eficacia y efectividad. En teoría jurídica, la eficacia se refiere a la capacidad de una ley, medida jurídica o remedio para producir su resultado legal previsto en condiciones ideales o controladas.[1] La efectividad, en cambio, se refiere al grado de realización de las reglas jurídicas en las prácticas sociales, es decir, en qué medida los comportamientos prescritos son realmente adoptados o implementados.[2]

Aplicado al acceso al efectivo, este distingo revela una dificultad específica. Desde el punto de vista de la efectividad, el marco legal solo se realiza parcialmente: el derecho existe, pero su ejercicio depende de infraestructura cuya mantenimiento y distribución no están legalmente requeridos. Desde la perspectiva de la eficacia, el objetivo de garantizar un acceso efectivo al efectivo solo se logra de manera imperfecta, ya que la ley no organiza las condiciones necesarias para asegurar ese resultado.

Desde un punto de vista estrictamente normativo, la dificultad en torno al acceso al efectivo puede formularse con precisión. El orden jurídico prescribe un resultado — el acceso al efectivo — dejando sin regulación la acción complementaria en la que depende su realización, a saber, el mantenimiento y la distribución territorial de la infraestructura de efectivo. Esta configuración constituye una laguna de modalidades: una situación en la que una norma jurídica prescribe un resultado sin determinar las condiciones necesarias para alcanzarlo.[3]

El problema no es que la ley no hable, sino que hable de manera incompleta.

Servicio universal, monopolio y correcciones nacionales

La ausencia de obligaciones estructurales en la ley bancaria europea resulta aún más llamativa en comparación con los enfoques regulatorios adoptados en otros sectores de red. En sectores como los servicios postales, las telecomunicaciones y la energía, la legislación de la UE ha aceptado desde hace tiempo que las fuerzas del mercado por sí solas no pueden garantizar un acceso equitativo a los servicios esenciales. Las obligaciones de servicio universal imponen cobertura territorial, continuidad y asequibilidad independientemente de la rentabilidad.[4]

El acceso al efectivo comparte estas características estructurales. Es un requisito previo para acceder a bienes y servicios esenciales, depende de infraestructura física y es particularmente vulnerable a fallos del mercado en zonas menos rentables. Desde esta perspectiva, la ausencia de obligaciones comparables en la ley bancaria resulta cada vez más difícil de justificar.

Más allá del marco del servicio universal, el acceso al efectivo también plantea una cuestión regulatoria distinta: la concentración del control sobre la distribución del efectivo. Los bancos disfrutan de un monopolio de facto en la distribución de efectivo al público, ya que ninguna organización alternativa tiene el mismo acceso a los bancos centrales ni puede garantizar un acceso generalizado. Desde una perspectiva regulatoria, el poder de monopolio conlleva una responsabilidad especial de no distorsionar la competencia, reflejando la idea de que el poder de mercado implica obligaciones en interés público.[5]

En ausencia de obligaciones a nivel de la UE, varios Estados europeos han adoptado medidas nacionales para proteger el acceso al efectivo, incluyendo Austria, Irlanda, Suecia, Francia, los Países Bajos y Finlandia. Estas medidas persiguen objetivos de inclusión financiera y igualdad territorial, pero permanecen fragmentadas y limitadas territorialmente. Funcionan como mecanismos correctores en lugar de expresar un derecho europeo armonizado a la disponibilidad del efectivo.

El derecho francés ilustra esta dinámica. El acceso al efectivo está formalmente reconocido a través del derecho a una cuenta bancaria y la definición de servicios bancarios básicos en el Código Monetario y Financiero. Al mismo tiempo, una respuesta ministerial en 2008 reconoció explícitamente que los cajeros automáticos no están sujetos a obligaciones de servicio público y que su despliegue está impulsado por el mercado.[6]

Esto plantea otra cuestión distributiva: ¿quién debe soportar la carga financiera del mantenimiento de la infraestructura de efectivo — los consumidores, los bancos, los comerciantes, los bancos centrales o los contribuyentes?
Si el efectivo contribuye a bienes públicos como la inclusión financiera, la resiliencia sistémica y la protección de la privacidad, su preservación no puede considerarse solo un asunto comercial. En principio, los bienes que sirven al interés público requieren financiación colectiva. Sin embargo, el marco regulatorio actual deja la asignación de costos en gran medida a los actores del mercado.

Efectividad, no-ley y la paradoja del acceso

La Ley de Sutton presuponía que el acceso sigue al recurso. La ley bancaria contemporánea revela el colapso de esta coincidencia. El efectivo sigue existiendo, los derechos están reconocidos, pero el acceso está en retroceso.

Esta disociación no equivale a un vacío legal. El acceso al efectivo sigue situado dentro del orden jurídico. Lo que ha cambiado es la intensidad de la restricción legal aplicada a su organización concreta. La ley afirma el derecho, pero progresivamente se abstiene de regular su realización territorial.

Desde una perspectiva sociológica, esta configuración resuena con el concepto de no-ley desarrollado por Jean Carbonnier: no la ausencia de ley, sino la relajación de la presión legal, en la que las normas jurídicas coexisten con, y son parcialmente sustituidas por, otras formas de restricción — rentabilidad económica, optimización logística y racionalización territorial. La no-ley aquí no es la causa de la ineficacia, sino su manifestación social.[7]

La paradoja es llamativa: a medida que desaparecen las infraestructuras de acceso al efectivo, disminuyen los robos a bancos. Sin embargo, una reducción del crimen lograda mediante la erosión del acceso legal no puede considerarse un éxito regulatorio.

Revisitar la intuición de Sutton conduce así a una inversión final: si los bancos ya no son robados porque el acceso al efectivo ya no se practica, la tarea del derecho bancario no es aceptar este equilibrio, sino restaurar las condiciones bajo las cuales el acceso al efectivo pueda ser tanto legal como materialmente garantizado.